优化营商环境的主线及路径

　　优化营商环境、激发市场活力，是当下各地各部门十分重视的重点工作。国务院《优化营商环境条例》第二条：“本条例所称营商环境，是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。”这就是制度层面的“软环境”。在交通、运输、电力等“硬环境”得到大幅改善之后，以制度为核心的“软环境”成为制约或促进市场主体活力的主要因素。一个地方的营商环境，与其市场活力、经济发展质量密切相关。
　　市场监管是现代政府的重要职能，其根本目的是维护良好的市场秩序，促进经济社会健康有序运行。通过制度设计、监管执法等方式，营造良好的营商环境，是现代政府维护市场秩序、激发市场活力的重要途径。因此，市场监管部门在营造良好的营商环境中，发挥着极其重要的作用。具体来说，就是为所有市场主体营造平等准入、公平竞争、大胆创新、放心发展的市场环境，从而最大限度地激发市场主体的活力。
　　事物的意义或价值，来源于其所处的整体关系之中。离开了整体及其存在关系，该事物的价值、意义、正当等都将无从谈起。从优化营商环境的视角，审视市场监管的价值、定位及监管执法方式改革，有着极为重要的现实意义。这正是本文的出发点。

抓住主线：秩序与活力的统一
　　优化营商环境是个复杂的系统工程，面对复杂问题，厘清主要矛盾，才能形成工作主线，才能有所作为、事半功倍。那么，当下市场监管部门应该如何寻找这条主线呢？
　　党的十八大以来，国家出台了一系列法律法规，深入推进“放管服”改革，从制度和执行层面大力优化营商环境、激发市场活力，取得了显而易见的成效。统计数据显示，随着“放管服”改革的推进，我国的营商环境有了很大改善，在世界银行发布的各国营商环境排名中，我国的排名位次得到大幅度提升。同时，市场主体的数量持续快速增长。2016年在世界银行发布的评估报告中，我国的营商环境居于84位；2020年世界银行发布的评估报告中，我国居于31位；2015年底，我国的市场主体只有6000万户；2020年底，已经达到1.4亿户，仅2020年全国新设市场主体就达到2500万户。
　　在国家大力推进治理体系和治理能力现代化的过程中，优化营商环境与市场监管体制改革相伴相随、相得益彰。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，“深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力”“严格市场监管、质量监管、安全监管”。2020年元旦开始，国务院《优化营商环境条例》正式实施，对优化营商环境作出了系统化、法治化的安排。
　　在这个过程中，市场监管部门认真履行职责，为优化营商环境尽职尽责，取得了可喜的成绩，得到了社会各界的认可。在这个过程中，市场监管部门对何为好的营商环境、如何优化营商环境，也有了越来越深刻的认识。
　　维护市场秩序，服务高质量发展，是市场监管部门的基本职责。履行市场监管职责，就是借助“看得见的手”，使“看不见的手”更好地发挥作用，而不是把“看不见的手”捆住。市场有其运行规律，也就是客观秩序；同时，社会各界、政府（包括市场监管部门）也对市场秩序有一定的稳定预期。作为市场监管部门，就是在研究市场及市场经济规律的基础上，通过立法、执法等方式，使市场经济达到或保持合理的秩序。这种市场主体与监管主体的内在一致，就是市场内在关系的顺畅，也就是市场监管的目的。
　　这种适应、服务高质量发展的良善秩序，就是市场监管及整个社会追求的发展秩序。优化营商环境，就是要借助制度设计、规则执行、监管执法，营造这种有利于激发市场主体活力、有利于市场经济健康发展的秩序。这种秩序是市场秩序与市场活力的统一，而这正是新时代市场监管的价值之所在、追求之目标。
　　各地为优化营商环境出了不少措施，下了不少工夫。但是，对于什么是市场环境，应该如何优化，还有不少认识不清、思路不明的地方。世界银行评价营商环境的指标体系，能给我们带来一些启示。世界银行评价营商环境的指标主要分为两类：一是囊括政府监管的便利度和费用成本，如开办企业、行政许可、产权登记、纳税等的便利程度和办理费用；二是法治保障水平，包括投资者保护、合同执行、破产程序等。简而言之，就是依法提供公平高效的监管服务，让市场主体安心、放心地健康发展。因此，优化营商环境要抓住贯穿其中的主线。这个主线，一言以蔽之，就是秩序与活力的统一。正如李克强总理2018年9月11日考察市场监管总局并主持召开座谈会时所强调的，公正监管和市场活力是一枚硬币的两面：没有公正监管就不会有公平竞争，没有公平竞争就不会有市场活力。
　　市场监管部门是政府市场监管的重要力量，是市场秩序的维护者，肩负着市场准入退出、市场行为规范、质量标准监督、知识产权保护、食品安全等重要职责，其价值取向是保持秩序与活力的统一，形成良性的发展秩序。通过监管，为市场主体营造良好的秩序，这是最大的营商环境。如果市场混乱失序，市场主体人人自危，其权益无法保障，其交易无法顺利进行，合同无法履行，诚信无从谈起，这就是市场监管的最大败笔。市场监管部门在优化营商环境中，要成为秩序的维护者、市场主体的保护者、高效服务的提供者、市场活力的激发者。
　　秩序像空气一样重要，活力像阳光一样不可或缺。失去秩序的市场，尔虞我诈、以邻为壑，是大吃小、赢者通吃的丛林；最终，大树底下，寸草不生，这不是一种真正的市场生态，成就不了市场经济的汪洋大海。因此，我们需要的绝对不是无序、混乱的市场。那么，我们究竟需要什么样的市场秩序呢？高质量的发展，是当下中国的迫切需求。高质量的发展，需要高质量的秩序，而高质量的秩序离不开高质量的监管。市场监管必须在这个逻辑链条中寻找职能定位，改革监管方式。

思维重塑：厘清监管执法的链条
　　法治是最好的营商环境。优化营商环境，法治精神是其灵魂。规范市场秩序、激发市场活力，离不开法治保障。严格公平执法，就是对投资者最好的保护，这意味着在市场准入、审批许可、经营运行、招投标等方面打造公平竞争环境。公平是市场交易的起点，也是持续释放市场活力的催化剂。目前，我国建立了以《优化营商环境条例》为主干，以各类政策文件、部门规章、地方立法为补充的优化营商环境法律体系。作为执法部门，就是要通过科学高效的监管执法，营造法治化的营商环境。作为手段的监管，就是要通过立法、执法等方式，实现监管目的——秩序与活力的统一，促进经济社会发展。在这个目的之下，重构思维方式、监管效率与行为方式，是优化营商环境的突破口。从维护秩序出发，核心在于提高监管效率，维护良好秩序，让市场主体在良好的发展秩序中放心大胆地创造财富。
　　《优化营商环境条例》第五章就如何改进“监管执法”作出了系统规定。适应新的形势，改进监管执法，是市场监管部门面临的时代课题。“制定全国统一、简明易行的监管规则和标准体系”“加快构建以信用为基础的新型监管机制”“推行‘双随机、一公开’监管”“实行包容审慎监管”“提升监管的精准化、智能化水平”等，都是改进监管执法、建立科学高效监管方式的重要方法。要按照法治思维的要求，重塑市场监管的思维方式，打通监管执法的监管链条。
　　（一）跳出思维困境
　　市场的培育、规则的健全、监管能力的提高，都需要较长的过程。同时，从管制思维到规制思维的转变，也需要一个过程。
　　廓清“管”与“理”的关系，才能跳出“一管就死，一放就乱”的怪圈。思维的变革，是监管方式变革的前提。在计划经济下，对经济乃至一切社会事务的管理，都处于“管住”，也就是用一系列的“不能干”，制约市场主体的行为。管理上的“死管”，必然导致“管死”。在此基础上，何谈市场主体的活力？而在现代管理方式下，负面清单制度追求的是市场主体“法无禁止皆可为”。我们要变“管”为“理”，所谓“理”，就是治理、理顺，也就是依法理顺市场的内在关系，保障市场机制的顺畅，发挥竞争规律、价值规律在资源配置中的决定性作用。

□市场监管总局行政学院副院长 李清栋