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在规范化中提升执法效能

——浅谈部门联合“双随机”抽查的实践和思考

来源:中国市场监管报

发布时间:2022-08-02

  随着“放管服”改革的不断深入推进,“双随机、一公开”监管工作在创新监管方式、减轻企业负担、优化营商环境等方面的作用越来越突出。近年来,随着国务院以及北京市一系列文件出台实施,“双随机”抽查工作不断深入,由单一部门抽查先后向市场监管领域和涉企监管领域多部门联合抽查转变,拓宽联合抽查的范围和领域,更加注重执法规范性,避免多头执法、重复检查。目前,部门联合“双随机”抽查已实施三年多,面对优化营商环境助力高质量发展的新要求,如何更好地利用“双随机、一公开”监管工作手段提升综合执法效能,持续提升营商环境水平,是本文重点探讨的问题。

联合抽查主要做法
  (一)加强组织领导。制定出台《北京市东城区跨部门联合“双随机、一公开”监管工作实施方案》《北京市东城区关于在涉企监管领域全面推进“双随机、一公开”监管的实施方案》,作为在东城区市场监管领域和涉企监管领域推行部门联合“双随机”抽查的落实文件。建立“双随机、一公开”监管工作联席会议制度,主管区长任联席会议召集人,联席会议办公室设在市场监管局,全区29个涉企监管部门为联席会议成员单位,推动部门联合抽查高效运行。
  (二)健全工作机制。依托联席会议制度,建立会商、通报、考核制度,不断完善工作制度,畅通协作机制,积极构建区政府统一领导、市场监管部门牵头协调、各成员单位密切配合的良好局面。在工作实践中,逐步确立“前期定方案、发任务,中期谋细节、联合查,后期录结果、作处置”的工作机制,实现每次抽查任务有谋划部署、有安排落实、有信息共享,有效提升部门联合双随机抽查规范化、标准化建设。
  (三)优化监管方式。一方面,将部门联合抽查与分级分类监管相结合,强化信用风险管理。对信用较差,如投诉举报次数多、有失信记录的主体,以及风险较高,如存在虚假登记风险的告知承诺制登记主体增加抽查频次和比例。另一方面,将部门联合抽查与各类专项工作相结合,强化工作统筹。充分运用部门联合抽查方式开展各类综合整治及重大活动市场秩序服务保障工作,在进一步降低涉企检查频次、减轻企业负担的同时,强化执法资源的合理配置,提高监管实效。

部门联合抽查推进中存在的问题
  (一)工作制度有待完善。首先,部门联合抽查制度性文件有待完善。部门联合抽查由市场监管领域各部门拓宽至全部涉企检查部门后,部门联合抽查的具体部门、职责分工、抽查具体实施等内容未有统一规定,实际工作开展缺乏制度支撑。其次,部门联合抽查领域和事项不够全面。部门联合抽查需依据《北京市部门联合抽查事项清单》(以下简称《清单》)开展。近两年,《清单》对抽查领域、抽查事项、抽查对象、发起部门、配合部门、检查内容等进行了详细规定。但在实践中,《清单》涉及的检查领域和事项并不能满足实际监管需求,一些常规抽查领域,如医疗机构、告知承诺制主体等《清单》并未涉及,同时缺乏适用多部门共同参与的抽查事项,特别是针对新兴业态的监管领域,如新兴娱乐场所等。最后,部门联合抽查配合部门不够明确。2022年度《清单》涵盖47项部门联合抽查事项,其中有25项的配合部门包含“市场监管领域相关部门”。由于未明确具体部门,市场监管部门作为“双随机”抽查的牵头部门,易被任务发起部门选为配合部门,造成部门联合抽查主要由“市场监管部门+其他部门”开展,形式过于单一。
  (二)“两库”的建立有待提升。所谓“双随机”,即在一定范围内随机抽取,才能保证检查的公平性和公正性。若有的部门关于某业务领域的执法人员过少,甚至只有两名,“随机”的意义便大大降低,也就无法有效发挥“双随机”抽查在降低执法随意性、减少权力寻租或执法不公等方面的作用。同时,近年来许多部门机构划转、职能合并,部门监管职责、处罚职权等出现诸多变化,加之不断涌现的新业态、新模式给监管工作带来新的挑战,若执法人员在数量、业务水平等方面与抽查规模不匹配,难免出现形式大于内容、疲于应付的问题。
  (三)抽查工作效能有待提高。“双随机”抽查由于存在抽取概率的问题,部分被检查主体在经历随机抽取时会成为“漏网之鱼”,在一定程度上降低了监管效能,因此增强抽查的针对性尤为重要。针对重点监管对象开展抽查能提高检查的有效性,提高违法行为发现率,弥补抽查概率带来的问题。《北京市优化营商环境条例》提出了对不同信用风险级别的主体开展差异化监管的理念。2022年,北京市“双随机、一公开”监管工作联席办建立了通用型企业信用风险分级分类模型,并嵌入到全市统一的部门联合抽查平台,供各部门参考使用。该模型考虑了100余项细化的信用风险因素,考量全面、评分客观,为开展靶向监管提供了有力支撑。但部门联合抽查主要是行业监管,由于各行业、各领域尚缺乏信用风险分类分级监管标准,不能为开展精准部门联合抽查提供科学依据。
  (四)信用约束机制有待健全。“双随机”抽查是基于“公示即监管”“共享即监管”理念而建立的新型监管制度。要想实现上述监管效果,建立健全基于信息共享、以信用监管为核心的信用约束制度尤为重要。原工商总局、发改委、人民银行等38个部门于2015年签署了《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》,主要针对存在严重违法失信行为的部分领域制定联合惩戒措施。目前,经营异常名录、严重违法失信企业名单、一般行政处罚信息等失信数据以公示为主、约束为辅,应用领域比较局限,主要在政府采购、工程招投标、授予荣誉称号等工作中采取约束措施,但此类约束仅对部分大型企业发挥作用,对众多小微企业作用甚微。

关于推进部门联合抽查的几点建议
  (一)完善抽查工作制度。健全完善的工作制度是促进部门联合抽查有效推行的重要前提。首先,完善抽查细则等相关制度。进一步细化各部门在部门联合抽查工作中的职责,从市级层面统筹部门联合抽查和本部门抽查间的关系,增强各部门、各层级部署相关工作的系统性和协调性。其次,健全部门联合抽查事项。部门联合抽查事项的制定应以单部门抽查事项清单为基础,将适于开展多部门联合检查的情形全部囊括在内,做到抽查事项“应联合、尽联合”。同时建立清单层级管理制度,基层部门可以在各部门抽查事项清单的框架下,对部门联合抽查事项清单进行适当调整,以便更贴合基层监管实际。最后,进一步明确责任部门。对各行业、领域涉及的发起部门和配合部门进行明确,提高相关部门参与部门联合抽查的积极性和主动性。
  (二)健全分级分类标准。信用分级分类监管是构建以信用为基础的新型监管机制的重要内容。将信用分级分类监管与“双随机、一公开”监管有效衔接,依据市场主体信用风险状况,在监管方式、抽查比例和频次等方面采取差异化监管措施,有利于切实减少对市场主体正常生产经营活动的干扰,实现对诚实守信者“无事不扰”,对违法失信者“利剑高悬”。部门联合抽查是主要针对各行业、领域开展的联合执法监管,各行业主管部门应围绕各监管行业和领域经营行为存在的高风险因素,建立完善信用风险评价指标体系、评价模型和分级分类标准,为开展行业、领域差异化监管提供科学依据。要进一步健全信用风险管理机制,根据信用风险评价结果确定抽查事项、抽查比例和频次,实现对信用差、风险高的监管对象重点监管,对信用好、风险低的监管对象一般监管,提升监管精细化水平。
  (三)深化联合惩戒机制。有效发挥监管合力、提高对违法行为的震慑力度是部门联合抽查发挥监管实效的体现。若对违法行为依旧采取各部门各自依法处理的方式,其执法效果与单部门检查区别不大。探索对违法主体加大联合惩戒力度是提高失信者违法违规成本的有效途径,让失信者切实体会到“痛”,才能真正起到震慑作用,达到联合执法成效。一方面,从制度层面建立健全失信惩戒相关规定和流程,将各行政部门关于管理对象的失信数据充分整合和利用,逐项制定联合惩戒措施,形成失信信息推送、惩戒措施反馈动态协同工作机制,实现“轻微失信小惩,严重失信大惩”的效果,切实提高经营主体的违法成本,消除违法者侥幸心理。另一方面,参与部门联合惩戒的单位要从各行政部门,逐步拓宽至行业组织、新闻媒体、社会公众联动协同,让更多机构和个人参与到社会信用体系建设中来,形成信息共享、联合惩戒、舆论监督的社会共治格局,实现“一处违法、处处受限”,倒逼市场主体依法诚实守信经营。
  (四)加强执法队伍建设。首先,市场监管部门应充分履行牵头部门职责,引导各部门逐渐树立信用监管理念,熟悉部门联合抽查工作流程和系统操作。其次,各部门应进一步加大对执法人员的抽查业务培训和素质培训力度,促进执法人员熟练掌握本部门抽查事项的检查方法、工作要求、操作方式,提高执法人员履职尽责能力。同时,各部门应规范干部队伍管理,根据监管实际需求,及时组织人员参加执法证申领考试,合理扩充执法人员队伍,保障留有充足的执法力量履行监管职责,确保“双随机”抽查的公平性、公正性。

□朱杨青 缪 颖