当前位置: 首页 >  研究思考 > 

数字经济时代的市场监管:挑战与未来

来源:中国市场监管报

发布时间:2022-11-22

编者按
  
11月12日,由首都经济贸易大学主办,首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院、工商行政与市场监管研究所、公共治理与公共政策研究中心承办,中国市场监管报社等单位支持,以“数字经济时代的市场监管:挑战与未来”为主题的第九届科学监管与监管科学论坛在北京召开。来自政府部门、高校、科研机构的80多位专家学者和研究生出席会议,聚焦数字经济时代市场监管重大问题开展深入探讨交流。代表们围绕“深化行政审批改革动力助力政府监管创新”“从数字化治理到治理数字化”“企业信用监管的立法体系”“数字经济条件下智慧监管中的‘智慧’问题研究”“中国式市场监管现代化”等主题进行深入交流探讨、发表独到见解。本版今日选登部分参会人员研究成果,以飨读者。

浅谈互联网平台广告监管存在的问题及对策建议

  随着我国互联网信息技术的迅猛提升,形式多样的广告也走进我们的日常生活。尤其是以互联网平台企业投放的广告更加吸睛,这些广告内容十分丰富,制作成本低、传播面广、推广形式新,投放目标群体精准,持续带动了我国平台经济的发展。但近些年来,各级市场监管部门监测到的涉及互联网平台广告的违法线索数量居高不下,侵害消费者和企业切身利益的违法广告案件也层出不穷,这都警示我们应该关注并解决互联网平台广告监管中面临的诸多难题,促进我国互联网平台广告行业健康、合规发展。
  2021年4月13日,市场监管总局会同中央网信办、税务总局召开互联网平台企业行政指导会。2021年5月7日,市场监管总局召开互联网平台企业整改督查专题会,对互联网平台企业整改督查和评估工作进行调度。这两次会议拉开了互联网平台企业整改的大幕,彰显了国家整治互联网平台乱象的决心。笔者结合作为“2021年北京市互联网平台企业规范工作”指导组成员的工作经历,浅谈互联网平台广告监管存在的问题及对策建议。

互联网平台广告监管的模式与法律基础
  目前,我国广告行业的主管部门是市场监管总局及各级市场监管部门内部下设的广告监督管理机构,主要职责是指导监督管理广告活动,组织监测各类媒介广告发布情况,查处虚假广告等违法行为等。值得注意的是,广告发布的内容同样也受到相关行业主管部门的监管,比如医疗美容广告也受到卫生健康部门的监督指导。广告行业本身的自律性组织是中国广告协会,是由全国范围内具备一定资质条件的广告主、广告经营者、广告发布者、与广告业有关的企事业单位、社团法人等自愿组成的非营利性社团组织。综上,我国基本形成了以政府监管为主导,以行业协会和互联网平台企业自律相配合的平台广告监管模式。
  在法律法规方面,2011年新的《互联网信息服务管理办法》修订;2015年新的《中华人民共和国广告法》出台,后又经历2018年和2021年两次修订;2016年7月4日,国家工商行政管理总局第87号令公布了《互联网广告管理暂行办法》……此外,2018年新组建成立的国家市场监督管理总局和各省一级的市场监管局向各基层广告监管部门多次下发了大量广告违法典型案例等规范性指导文件,同时建立了互联网广告监测平台,实时监测互联网广告。

互联网平台广告监管存在的问题
  相关法律法规有待完善。伴随互联网发展的日新月异,我国关于互联网平台广告的法律法规还存在很多不完善之处,很多法律条款过于原则,不够细化,对部分“新事物”的监管没有明确的界定,基层执法惩戒的抓手不足。基层广告监管部门对广告违法行为多是以罚代管,很多平台企业通过内部经营协议把罚款转嫁到广告代理公司或广告主身上,难以对平台企业形成震慑并引起其对广告业务违法行为的重视,也容易出现“屡教不改”的情形。
  平台广告监管技术相对滞后。互联网平台广告数量巨大,形式多样,其内容更新快,很多违法广告主私自篡改落地页,部分互联网平台企业疏于管理,互联网黑词库未及时补充,人工问题广告排查不及时,平台广告巡检技术有漏洞等原因导致平台广告具有较强的隐蔽性,这就使得市场监管部门调查取证和平台企业自身巡检的难度大大增加,平台企业叫苦不迭,监管部门也十分被动。因此,互联网技术的日新月异,对广告监管人员尤其是基层监管人员的业务能力和技术水平都提出了新的更高要求。
  部分平台企业合规意识较差。广告作为平台企业,尤其是搜索引擎企业收益的重要来源,对广告的上线审核尤为重要,虽然很多平台企业都建立了相对完备的广告入网审核制度,包括对广告主和广告代理公司的资质审核,页面内容审核,但是仍有部分平台企业在广告业务运营中存在管理漏洞,受到经济利益诱惑,导致其放纵广告主篡改页面内容,对部分广告的内容审核不严,出现违法行为,对社会造成不良影响。

加强互联网平台广告监管的对策建议
  完善平台广告监管的法律法规。随着互联网技术的发展,虽然我国的广告法在2021年的修订中大幅丰富了广告监管内容,扩大了监管的范畴,但如今的平台广告违法线索量仍然不容乐观,建立系统、完整且贯穿上下的广告监管法律体系是十分必要的。围绕互联网平台广告监管出台完善的法律条例,监管部门可适时制定具有前瞻性、可灵活操作的监管条例,来明确追究违法违规行为的具体责任,加大惩罚力度,加重违法成本,对平台企业的声誉和在今后的投资、运营等经营方面产生持续性的不利影响,才能对其具有较强的警示作用,进而控制互联网技术野蛮生长带来的违法广告行为肆意泛滥,提高平台广告监管的法治化水平。建议立法机构通过实地调研或专家团队访谈等形式,制定符合我国国情的互联网广告监管法律法规,为我国平台经济的健康有序发展提供强有力的法律保障和政策支持。尤其在实际工作中,鼓励监管人员和平台企业探索规范解决当前平台广告监管存在的问题,重点针对实践中发现的法律漏洞和制度缺陷,提出有针对性的立法建议。
  提升监管技术手段、增强监管素质能力。要改善与提升广告监管部门工作人员的监管素养和监管能力。定期培训监管人员相关业务知识,加强广告业务的交流学习,邀请执法经验丰富的监管人员编写广告执法业务指导,面对一线执法监管人员,普及法律法规并加强执法业务指导,把平台广告监管工作真正落到实处,运用到实践中。“工欲善其事,必先利其器。”要加大对平台广告监管的技术和资金投入力度,可采取与第三方高科技企业合作的模式引进先进的广告监管设备,采取先进的事前、事中监管手段,建设大数据智慧广告监管平台,针对违法广告开展精细化追踪,并及时反馈到企业和监管部门,做到尽早发现,及时处理,消除负面影响。
  推动平台广告监管社会共治。加强广告行业协会和其他互联网平台组织的行业自律,与新闻媒体、社会公众以及行业协会等其他社会力量共同监管,形成全社会合作共治的广告监管格局。新闻媒体要承担起相应的社会责任,加强宣传广告监管知识,普及广告法的内容;社会公众则应该积极行使监督权,投诉、举报违法广告,发挥监督的重要作用;对于平台企业,建议依法规范与支持发展并重,可全面加强对平台企业的法律指导,广告监管部门定期组织培训平台企业广告业务部门的工作人员,促进平台经济规范健康持续发展,更好地利用技术服务国家治理和人民生活。
  笔者认为,平台广告监管的最好模式是“多元主体促合规”。广告监管部门可以多发挥协调作用,积极征求平台企业和社会公众的意见和建议,向公众宣传并普及广告法律知识,增强维权意识,利用多种途径和方式鼓励社会各界积极参与,建言献策,及时监督、曝光违法广告行为,依靠全社会的眼睛盯紧平台问题广告,切实起到督促平台企业肩负好合法发布广告责任的良好效果。

□北京市海淀区市场监管局 朱锦程



关于我国大数据“杀熟”的政府监管策略研究

  在大数据时代,电商平台拥有庞大的交易记录数据,能够利用这些信息为消费者制定更具针对性和个性化的服务,但同时也在一定程度上让平台拥有了进行大数据“杀熟”的机会。所谓大数据杀熟,是指电商平台根据消费者以往的交易记录,面对同样的商品或服务,老用户反而要比新用户支出的价格更高的行为。目前,网络消费占比逐步超过线下消费,大数据“杀熟”现象的出现,既是对公平、和谐市场环境的损害,也是对消费者知情权、公平交易权的损害。
  但是,当前我国在大数据“杀熟”方面的监管仍存在许多困难。大数据“杀熟”涉及到算法技术与法律定性等问题,传统的监管手段和模式越来越无法适用于当下的消费环境。因此,要从源头上剖析“大数据杀熟”的行为属性、特征及实施的原因,分析大数据“杀熟”的监管困境,从法律、政府、消费者、平台协同治理以及算法技术等角度出发,并针对当下发展趋势提出一些可行性解决对策,营造更加规范、和谐的网络市场交易环境。

平台大数据“杀熟”的现状
  大数据“杀熟”一般的表现形式为差别待遇和推送商品信息等形式,根据2021年2月7日发行的《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》第十七条,首次明确将大数据杀熟定义为滥用市场支配地位、实施差别待遇。
  大数据“杀熟”的首要原因是平台和用户之间存在信息不对称的问题。另外,消费者之间也存在价格信息互通方面的不对称性。其次,产权不清导致数据滥用,法律不完善使“杀熟”难以定性。
  在网络平台上,“杀熟”现象十分普遍。近年来,网络运营商通过大数据进行“杀熟”的“丑闻”层出不穷,携程、美团等互联网巨头“杀熟”的新闻更是引发了社会的广泛争论。此外,在大数据时代,所有“杀熟”行为都是在线上进行,算法技术根据用户的个人信息和交易信息来判断其购买力从而对产品或服务进行定价。在算法的运作中,平台逐利性动机被算法运作技术所隐蔽,同时,平台之间的相对独立性与垄断作用,使得“杀熟”的实施行为更加难以被发现。

大数据“杀熟”监管的困境
  监管法规不健全。大数据“杀熟”的行政法规制,集中表现为市场监管方面,但因其信息不对称、规制人数众多、治理效能低、监管主体相互推诿等问题,使得已有的行政法规在实施上还有难题。比如,《禁止价格欺诈行为的规定》明确指出了价格欺诈的形式和手段。但是,大数据“杀熟”的情形问题并未被提及,这对平台商家来说并没有太大的震慑作用。
  监管模式单一。从目前监管模式来看,由于缺少多主体,例如行业组织、消费者等主体对大数据“杀熟”治理的参与,平台自身的利益驱动使得其自我规制意识较差,因此,必须通过多方的联合监督来推动平台企业行为的规范化。同时,面对网络上公众针对此问题的投诉,政府在监管能动性和调动平台积极性的激励监管措施制定不到位,难以形成自发、主动监管的内在动力,最终导致了目前在大数据“杀熟”监管方面,模式单一滞后的局面。
  取证困难。由于大数据“杀熟”行为极具隐蔽性,消费者试图通过卸载、重装等方式规避被“杀熟”都无济于事,再加上大数据“杀熟”都是在网络平台上进行的,平台会对其潜在的信息价值进行控制和利用,大数据“杀熟”现象也已由单个企业蔓延到了整个行业,公众对线上平台进行投诉时,企业会将这一情况归咎于消费者所拥有的优惠券差异上,辩称是消费者购物过程中使用了优惠券,由此出现价格差异。这无疑增加了消费者的举证难度,使消费者维权之路困难重重。

大数据“杀熟”监管的路径
  在顶层设计上,应健全法律法规,筑牢法律屏障。基于法学视角,国家的顶层设计无疑是解决大数据“杀熟”问题的关键所在。无论是从目前“杀熟”的现状,还是监管的困境来看,法律法规的完善都十分必要。从顶层设计的角度出发,建议在平台经济背景下,对已有的相关法律法规的适用性进行调整,制定更具针对性、更符合时代要求的法律体系。有学者指出,《电子商务法》中存在“滥用相对优势地位”的规制内容,不少大型平台虽然不具有市场支配地位但符合相对优势地位,因此建议将大数据“杀熟”行为纳入该规制内容中,以此约束众平台并保护消费者利益。还有一些专家表示,《反垄断法》《数据安全法》和《个人信息保护法》或将成为中国未来互联网监管的三大法律支柱,将是有效遏制大数据杀熟等行为的“防火墙”“拦截网”,可以预见,多项法律法规政策的重磅出台,将在一定程度上规制平台滥用大数据工具的滥用。
  在政府与消费者层面,发挥政府核心职能,形成协同监管合力。大数据“杀熟”关乎政府、平台和消费者等主体的相关利益,应共同参与监管大数据“杀熟”的治理实践中。政府应立足其监管核心地位、建立与平台和消费者之间的协作与互动。消费者应提高线上交易时自身对支出价格的敏感性,购买时由“被动型”转变为“策略型”,增强对个人信息隐私的保护意识,不能因获取更加便利的服务而过多地让渡个人隐私。现实中,平台企业实施大数据“杀熟”,消费者是被动“杀熟”,政府是市场交易的监督者和引导者,但目前来看,三者之间的互动性较差。对此,政府各监管部门应发挥倡导者的优势,搭建全国联网的线上消费投诉平台,引导各大电商平台入驻,为消费者建立线上绿色维权通道。在接收到消费者投诉时,能快速响应并提供法律咨询服务,降低其维权成本,提高其参与监管大数据“杀熟”的积极性,赋予消费者更多的监督主动权,形成规制大数据“杀熟”的最大合力。
  在算法技术上,可引入第三方技术与差别化监管。大数据“杀熟”治理需考虑从外部技术角度对其进行规制。针对大数据“杀熟”,可以确立“经营者责任+算法技术责任”的双轨追责路径。有必要在互联网领域中设立算法审查委员会,以独立的第三方身份对各平台的算法权力进行监督,在算法投入的前、中、后期分别进行审查,防范“暗箱操作”的算法出现。一旦平台被消费者举报存在大数据杀熟行为,委员会可追踪算法、返本溯源,为消费者维护权益提供依据。
  另外,可通过分类手段施行信用分级差别化监管,例如定期对线上平台“杀熟”行为进行技术性监测,以此建立企业黑白名单,对诚信经营主体提供更多优惠政策和商品曝光率,将存在违法失信经营行为的主体拉入“黑名单”,从而对平台商家起到警示作用;定期审核统计平台投诉频次和信息披露情况,对于投诉较多的企业进行重点监控,加大算法技术的监测频次和审查力度,通过这种反馈控制机制推动平台企业自我规制意识的增强。

□首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院 陈媛