发布时间：2021-03-10
案情简介
根据宁夏回族自治区扫黑办移交的问题线索，自治区市场监管厅2019年8月对石嘴山市元增旧机动车交易服务有限公司等11个二手车交易市场经营者涉嫌垄断协议行为立案调查。经查，2009年9月—2019年6月，11家经营者在石嘴山市二手车流通行业协会组织下，达成并实施固定二手车交易服务和评估服务价格、开展联合经营平均分配利润的垄断协议。一是交易服务费按车辆评估价的1%收取，每辆车不低于100元，摩托车每辆50元；二是评估服务费按每辆车20元收取；三是行业协会每月初组织当事人负责人召开会议，公布上月交易服务和评估服务收入，扣除发生的人员工资、办公经费等支出后，以现金方式平均发放到各公司。经聘请的第三方会计事务所审计，确认每家经营者2018年度销售额为386097.19元，认定违法所得为117352.64元。11家经营者中的平罗县众力二手车交易有限公司于2018年1月—2019年6月参加实施垄断协议。
宁夏回族自治区市场监管厅认为，本案11家经营者均从事二手车交易服务，属具有竞争关系的经营者。当事人就二手车交易服务市场达成并实施固定交易服务、评估服务价格和平均分配销售利润的协议，违反《反垄断法》第十三条第（一）项“固定或者变更商品价格”、第（三）项“分割销售市场或者原材料采购市场”之规定，构成《反垄断法》第三条规定的垄断行为。2020年10月14日，自治区市场监管厅对11家涉案当事人作出行政处罚决定：对元增公司等10家经营者分别作出责令停止违法行为、没收违法所得117352.64元、罚款15443.89元的行政处罚，10家合计罚没1327965.3元。众力公司参与实施垄断协议时间短并具有被迫情节，向有关部门反映过二手车市场垄断经营问题，主动提供案件重要证据，自治区市场监管厅对其作出责令停止违法行为、免除没收违法所得和罚款的行政处罚。
案件分析
本案的办案焦点集中在三个方面。第一，实施固定价格垄断行为的时间起点。据调查，元增公司等10家经营者自2008年11月开始，按照商定的标准收取交易服务费。但在具体实施中，当事人采取共同租赁办公场所各自出票收费方式，无法约束各公司按照约定的标准收费。为此，10家经营者商定，自2009年9月起采取统一聘用人员、统一管理发票、统一收费标准、统一均分利润的联合经营方式。本案中，执法人员发现，2008年11月—2009年8月期间实施固定价格主要依据部分当事人询问笔录支持，没有其他证据印证。因此，执法人员认定当事人实施固定价格行为的时间起点为2009年9月。
第二，实行政府指导价期间固定交易服务价格构成达成垄断协议行为。根据《宁夏回族自治区物价局关于对我区旧机动车交易服务收费实行政府指导价的通知》（宁价费发〔2002〕188号）《自治区物价局关于取消、放开和下放部分服务价格的通知》（宁价费发〔2016〕4号）的规定，2002年12月—2016年1月，旧机动车交易服务收费定价形式实行政府指导价，收费标准按成交价的0.5%—1%与卖方协商确定。本案中，2009年9月—2016年1月交易服务收费应执行政府指导价，固定交易服务价格是否构成垄断协议存在争议。执法人员认为，当事人收费比率虽然未超出政府指导价范围，但依然构成固定价格垄断协议，理由有三：一是改变收费基数，当事人收费标准为“评估价×1%”，将“成交价”改为“评估价”，违反政府指导价规定的计算标准；二是固定收费比率，当事人约定收费比率为政府指导价上限1%，并规定100元的最低收费，未体现政府指导价规定的“与卖方协商确定”的原则；三是无自主定价权，即使实行政府指导价期间，在正常市场竞争状态下，经营者在政府指导价范围内，应当自主选择交易服务收费价格，但参与协议的经营者无自主定价权利。
第三，关于评估服务费的认定。2009年9月—2019年6月，二手车交易市场经营者按照每辆车20元标准收取评估服务费。部分当事人辩称，评估服务费包括评估、照相拓印、提供合同书等内容，收费标准定为20元较为合理。执法人员认为，收费标准是否合理不是垄断协议行为考虑因素和构成要件，对当事人提出的理由不予采纳。案件调查中，部分执法人员认为，本案参与联合经营的经营者在石嘴山市范围内二手车交易服务市场份额为100%，其要求客户必须接受评估服务的行为，涉嫌构成滥用市场支配地位限定交易行为。为提高办案效率，避免案情复杂化，自治区市场监管厅将20元评估服务费认定为固定价格垄断协议行为。
案后思考
通过查办本案，执法人员总结了需要注意的四个方面。
第一，现场复查成为本案突破点。2019年8月以来，本案主要委托下级市场监管局调查，因溯及年限长且当事人达成的是口头协议，调查主要通过询问笔录固定证据，证据之间缺少关联性，不能准确认定垄断协议实施时间和收入。2020年防疫形势平稳后，执法人员对证据进一步梳理分析，决定对原行业协会办公室再次开展现场检查。经对现场留下的会议记录、发票领用簿等资料研究甄别，执法人员发现当事人联合经营期间收取的二手车收入存入个人银行账户的证据。经相关银行协助，执法人员获得于某、冯某等人开设的5个银行账户明细。经当事人确认，2009年9月—2019年6月，石嘴山市二手车交易市场经营者联合经营期间的收支，都是通过这5个账户交易，并且5个账户在时间上具有衔接性，从而为执法人员确定垄断协议的实施时间和违法收入提供了书面证据支持。
第二，相关市场界定的必要性。本案违法行为性质属于垄断协议范畴，不需认定当事人是否具有市场支配地位，但从损害市场程度、认定违法所得、垄断协议成因等角度，执法人员需要界定相关市场。本案相关市场为石嘴山市所辖地域范围内的二手车交易服务市场。石嘴山市范围内从事二手车交易服务的市场主体仅为涉案11家当事人，合计市场份额为100%。相关市场的分析界定，为执法人员分析本案的市场损害程度、违法所得中确认“假设收入”、违法行为产生原因等方面提供了正确方向。
第三，违法所得计算方法分析。目前，国家层面尚未制定统一的垄断案件违法所得认定标准。实践中，自治区市场监管厅主要依据《工商行政管理机关行政处罚案件违法所得认定办法》或者《关于认定经营者垄断行为违法所得和确定罚款的指南（征求意见稿）》计算违法所得。执法人员认为，相比《认定办法》，《指南》违法所得认定方法更为科学合理。考虑本案多数经营者收支未记账，所占市场份额为100%等原因，执法人员采取《指南》规定实际收入扣除假定收入的方法来确定违法所得，即“实际收入”指经营者在相关市场获得的收入，本案“实际收入”为当事人收到行业协会平均分配的二手车收入；“假定收入”指经营者在垄断行为存续期间假定未发生垄断行为时，在相关市场可以取得的收入。本案“假定收入”用对照价格乘以对照数量的方法计算，对照价格根据垄断行为停止后各经营者2019年7月至12月税盘发票计算的加权平均值（每辆车收取二手车交易费的平均价格），对照数量根据税务部门提供的垄断协议期间二手车实际交易数量确定。经第三方会计师事务所评审，2008年—2019年6月，当事人收到二手车交易收入4744300元，确定假设收入3453420.95元，违法所得1290879.05元，平均每家经营者的违法所得为117352.64元。
第四，垄断协议行为产生原因。据了解，市场监管总局反垄断局将二手车交易市场列为2020年反垄断执法工作的重点，目前已有河南安阳、湖北黄冈、宁夏石嘴山市场监管部门查处3起二手车交易市场垄断协议案件。
执法人员认为，当前二手车市场垄断协议行为的多发应引起政府各部门的重视，就本案来看，产生原因有主观和客观两个方面。在主观方面，2009年经营者达成协议前，市场竞争充分，每辆车只收取50元到100元的交易服务费。为赚取更大的利润，经营者决定就二手车交易服务市场实行聘用人员集中办公和集中管理财务收支的联合经营方式，达成并实施垄断协议，违法行为存在主观故意情节。在客观方面，税率差异造成只有二手车交易市场才能开具二手车统一发票的现状。商务部《二手车交易规范》规定：二手车交易市场、经销企业、拍卖公司按规定开具二手车销售统一发票。但是，税务部门对二手车交易市场经营者开具的个人车辆发票免征增值税，经销企业、拍卖公司则需要按照一定征收率缴纳增值税和附加税。本案中，税务部门出具的资料显示，2009年至今，仅有11家当事人申领二手车销售统一发票。同时，根据有关规定，二手车交易市场经营者的收入来源主要是收取交易服务和物业费，但本案多数当事人基本没有物业费收入，经营方式主要凭借开具免税发票的优势收取二手车交易服务费。另外，根据自治区相关文件规定，开办二手车交易市场应当具备“车辆展示交易区面积不得少于1万平方米，交易手续办理区不少于300平方米”的条件。而石嘴山市是国务院列入首批12个资源枯竭城市试点之一，每年二手车成交不到1万辆，各经营者持续处于亏损状态。综上，本案当事人为制止低价竞争实施违法行为存在一定客观性。
自治区市场监管厅查办本案以来，当事人于2019年7月停止垄断协议行为，石嘴山市二手车交易市场价格持续下降，目前二手车交易价格为每辆50元左右，而服务质量明显提升。3家经营者向公安机关车管部门申请办理二手车转移登记一体化服务站，极大方便了办事群众。
□宁夏回族自治区市场监管厅 刘 武 马鹤银
