来源：中国市场监管报时间：2021-03-10 14:30
编者按
世界银行《全球营商环境报告2021》即将发布。为此，我们特别邀请2018年、2019年、2020年作为中国代表团成员三度全程参与世界银行营商环境评估所有指标最终磋商的罗培新教授解读中国在有关方面的改革措施，以飨读者。
尽管对我国营商环境改革早有预期，但改革的步伐如此之快，仍然出乎很多人意料。
犹记得，2019年6月25日，本人作为世行营商环境评估的中方代表团成员之一，赴世行总部华盛顿磋商。结束当天4个指标的磋商之后，世行时任总裁兼执行行长克里斯塔利娜·格奥尔基耶娃（Kristalina Georgieva）、全球营商环境评估总负责人瑞塔·拉马略（Rita Ramalho）会见了我们。瑞塔认真地说：“2018年中国排名显著提升，是因为中国在优化流程、缩短时间与降低费用方面，进行了卓有成效的改革；2019年则通过大量修改法律法规，进一步深化了改革。”克里斯塔利娜谈笑风生，最后以极富智慧的话作为结尾：“我们都相信，中国的营商环境全球排名，一定会大幅提升，但我们面临的共同问题在于，并不确定在什么时候会发生。营商环境的优化，本来就是一场马拉松。我深信，中国是有长远眼光、战略耐心的，无论今年中国的排名有没有提升，中国深化改革、推动营商环境优化的步伐不会停歇，因为这符合中国与全球的利益。”
诚如其所言，中国优化营商环境的步伐，一刻也没有停歇！
2020年12月14日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定从2021年1月1日起，对动产和权利担保在全国实行统一登记。原由市场监管总局承担的生产设备、原材料、半成品、产品抵押登记和人民银行承担的应收账款质押登记以及存款单质押、融资租赁、保理等登记，改由人民银行统一承担，提供基于互联网的7×24小时全天候服务。
会议还指出，此前已作动产和权利担保登记的，不需要重新登记，有关部门要妥善做好存量信息数据移交等衔接工作。对新登记的，由当事人通过动产融资统一登记公示系统自主办理，并对登记内容的真实性、完整性和合法性负责；登记机构不对登记内容进行实质审查。实行统一登记，有助于金融机构全面掌握企业动产和相关权利信息，提升给企业担保融资的意愿。
改革的推动力，一方面源于动产担保多头登记的繁复现状；另一方面，则是世行营商环境评估全球竞争的巨大推动。
担保物权多头管理，繁杂且成本高昂
此前，我国的担保物权实行拉条管理，登记职责分散于不同的政府部门，并由不同的法律作出规定。例如，《动产抵押登记办法》规定了生产设备、原材料、半成品、产品的抵押权登记机关是工商部门（机构改革后为市场监管部门），《应收账款质押登记办法》规定了应收账款质押权的登记机关是中国人民银行征信中心，《中国人民银行关于使用融资租赁登记公示系统进行融资租赁交易查询的通知》规定了融资租赁的出租人可以在融资租赁登记公示系统办理融资租赁登记。除此之外，不动产及参照不动产管理的财产抵押，也散见于不同的管理部门。《船舶登记办法》规定船舶抵押权登记机关是交通运输部海事局，《民用航空法》规定民用航空器抵押权登记机关是国务院民用航空主管部门，《道路交通安全法》规定机动车抵押权登记机关是公安机关交通管理部门。
如此多头登记，导致查询企业的财产担保状况、评估交易风险面临巨大的制度性交易成本。例如，A公司与B公司交易时，B公司拟以其所有财产设定浮动抵押。A要辨别B公司的财产在先抵押状况，就可能要跑市场监管部门查询B公司的设备、原材料等抵押状况，跑人民银行查询B公司的应收账款抵押状况，跑海事局查询船舶抵押状况。特别是，如果B公司异地经营，无法实现在线查询，可能还要跑不同的城市。
由于担保是获得信贷的重要安排，我国在世行营商环境评估中，此项指标的表现一直欠佳。
世行“获得信贷”指标，涉及法律制度及担保平台的12个方面
“获得信贷”（Getting credit）是世行评估十项指标之一。在我国近年绝大多数指标排名提升甚至是显著提升的情况下，“获得信贷”的排名不但没有提升，近4年反而一直下跌，由全球第62名跌至第80名，格外值得关注。
“获得信贷”指标排名连年下滑，其中的二级指标“合法权利指 数（Strength of legal rights index）是重要原因。该指标满分10分，我国仅得4分，表现不尽如人意。
合法权利力度指数衡量的12个方面，既关乎法律，又关乎担保平台建设。
根据世行营商环境评估的方法论，“获得信贷”的评估标准有如下要求：
第一，经济体存在整合或统一的担保交易法律框架，延伸到4个功能等同于动产担保的权益的创设、公示及执行，也就是具有担保功能的所有权受托转让（在我国语境下，可以理解为让与担保）、融资租赁、应收账款转让与保留所有权等。
第二，法律允许企业转让单一类别动产之上的不转移占有的担保权益（比如应收账款或者库存），而不要求对担保物具体描述。
第三，法律允许企业转让所有动产的不转移占有的担保权益，而不要求对担保物具体描述。
第四，担保权益可以延伸到将来或以后获得的资产，并可自动延伸到原始资产产生的产品、收益或替代品。
第五，担保协议和登记文件中允许对债务和付款义务进行一般性描述，即各种债务和付款义务都能通过担保协议而获得担保，担保协议还可以设定用作担保的资产的最大额度。
第六，有一个正常运营的动产抵押权登记处或登记机构，法人或者非法人主体皆可使用；该登记处的地理位置与资产类别相统一，并拥有一个以担保债务人姓名为索引的电子资料库。
第七，抵押登记机构以通知为基础——登记机构只注册担保物权的存在（而非具体文件），并且不对交易进行法律审查。登记机构也公示与担保权利功能等同的权益。
第八，抵押登记机构具有现代化特征，例如允许担保债权人（或其代表）在线注册、修正、赊销及搜索担保权益。
第九，当债务人在破产程序之外拖欠债务时，担保债权人首先得到赔付（比如，在税款和雇员要求之前）。
第十，当企业被清算时，担保债权人首先得到赔付（比如，在税款和雇员要求之前）。
第十一，当债务人进入由法院监督的重组程序时，担保债权人受自动冻结或延期偿付的限制，但法律规则保护担保债权人的权益，规定担保债权人在特定依据下可免于自动冻结或延期偿付（比如存在损失动产的危险），另外，法律规定了自动冻结的期限。
第十二，法律允许双方在担保协议中同意债权人庭外行使其担保权益。法律允许公共和私人拍卖，也允许担保债权人用资产抵债。
曾经的改革并不彻底，并不完全符合世行要求
法律方面，由于动产担保立法例的不同，我国相关规定散见于《物权法》《担保法》及有关司法解释之中，多有失分之处。我国通过《民法典》，基本解决了这一问题。而担保平台方面，我国也尝试作出改革。
自2019年4月30日始，北京和上海均设立动产担保统一登记系统，为市场主体提供统一、便捷、高效的动产抵押登记、变更、查询、注销等服务，有助于解决各项动产担保权益登记系统分散、登记规则不统一的问题。根据世界银行的方法论可推知，我国应当建立全国统一的动产担保登记平台，实现全国范围内的动产担保登记、查询、撤销等功能，这样才能得分。例如，在上海，A与B发生交易，B以在广东的一项动产予以担保，A目前无法在上海的平台上查询该项动产的权利状况。因而，如果要得分，必须建立全国统一的动产担保平台。
《民法典》扩大了担保合同范围，平台统一了动产和权利担保登记
已于2021年1月1日生效的《民法典》，扩大了担保合同的范围，明确融资租赁、保理、所有权保留等非典型担保合同的担保功能，增加规定担保合同，包括抵押合同、质押合同和其他具有担保功能的合同，另外还删除有关担保物权具体登记机构的规定，从而为建立统一的动产抵押和权利质押登记制度留下空间。
可以期待，建立全国统一的担保合同登记平台之后，世行营商环境评估“获得信贷”的以下问题，将获得理想的回应。
【问题一】请注明情景A和情景B中BizBank的担保权益进行登记的机构名称（情景A规定的是动产抵押，情景B则规定了浮动抵押等多种抵押方式）。
【问题二】请提供动产担保物的主要登记机构的网站地址和电话号码。
【问题三】新登记的信息，多长时间会录入电子数据库以供检索？请提供大概时间（例如，1个小时之内、24小时或3个工作日等）。
【问题四】担保登记机构是否有在线系统，以供登记、修改、更新、取消和查询担保权益？
【问题五】这是不是一个基于通知的登记机构（即，不需要提交比如合同副本之类的任何文件，且登记处不会核实交易的合法性）？由登记者自身对登记材料的真实性与合法性负责，登记机构无须查证交易的合法性，有利于提升交易的便捷与效率，夯实市场主体自身的责任。我国的改革，遵循的正是这一方向。
立良法，谋善治。建平台，促发展。在全国实施动产和权利担保统一登记，有助于推动企业担保融资，优化营商环境，促进金融更好服务实体经济特别是中小微企业，进而提升我国的世行营商环境全球排名。
□上海市司法局副局长 法学教授 罗培新
华东政法大学博士研究生 卢 颖
