吊销许可证照的权限和操作

编者按
　　日常工作中，市场监管部门存在大量行政许可业务，撤销行政许可与吊销许可证照是最为常见的业务类型。6月23日，本报刊登了《撤销行政许可的权限和操作浅析》（扫描文末二维码阅读），本期刊文介绍吊销许可证照的权限和操作，敬请关注。

　　现行行政处罚法第八条列明的行政处罚种类包含“吊销许可证”“吊销执照”，所以“吊销许可证照”属于行政处罚事项无疑，理应由执法科（股）室而非行政许可或业务科（股）室来处置。
　　行政处罚法第二十条、《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》（总局2号令）第六条规定，“行政处罚由违法行为发生地的县级以上市场监督管理部门管辖”，所以有观点认为，行政处罚权并不受作出行政许可决定的层级影响，基层市场监管部门完全可以通过行政处罚的方式，吊销上级甚至外地市场监管部门颁发的许可证或执照。
　　经查，行政许可法、《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》《市场监督管理行政许可程序暂行规定》等法律法规，均未对吊销的权限和具体操作作出规定。笔者查询原工商、质监、食药监部门的相关规定（原知识产权部门似无许可事项，原价监部门的罚则不涉及其许可），发现几个部门普遍认为吊销许可证照的行政处罚仍由原准予许可的部门作出为宜，主要依据如下：
　　1.原国家工商总局在2001年4月19日给福建省工商局的《关于公司登记机关是否有权对非本机关登记注册的公司违反登记管理规定的行为实施行政处罚问题的答复》（工商企字〔2001〕第106号）中写明：“公司违反登记管理规定，原公司登记机关和违法行为发生地公司登记机关均有权依法对其实施行政处罚……对公司违反登记管理规定实施吊销营业执照行政处罚的，应由原公司登记机关作出。”“对非公司制企业实施责令停业整顿、扣缴营业执照行政处罚的，应当由原登记机关作出。”该答复目前仍为有效规范性文件。
　　2.原质检总局的《质量监督检验检疫行政许可实施办法》（第149号令，2013年1月1日施行）第四十一条明确规定：“依法应当吊销被许可人取得的行政许可证件，由准予行政许可的质检部门按照《中华人民共和国行政处罚法》及总局规章等办案程序规定，作出吊销行政许可证件的行政处罚决定。”“各级质检部门在监督管理工作中，发现被许可人存在应当吊销行政许可证件的违法情形的，应当及时将吊销行政许可的事实、理由、依据以及有关证据材料逐级上报或者通报准予行政许可的质检部门。”虽然该规章2019年10月1日起被《市场监督管理行政许可程序暂行规定》替代废止，但可证明原质监系统惯例如此。
　　3.原食品药品监管总局的《食品药品行政处罚程序规定》（第3号令，2014年6月1日施行）第十六条也有类似表述：“依法应当吊销食品药品行政许可证或者撤销批准证明文件的，由原发证或者批准的食品药品监督管理部门决定。”“食品药品监督管理部门查处违法案件，对依法应当吊销许可证或者撤销批准证明文件的，在其权限内依法实施行政处罚的同时，应当将取得的证据及相关材料报送原发证、批准的食品药品监督管理部门，由原发证、批准的部门依法作出是否吊销许可证或者撤销批准证明文件的行政处罚决定。”虽然该规章同样自2019年4月1日起被《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》替代而废止，但可以看出原食药监部门对于吊销许可证也有相同规定。
　　但是，对于存在上下级关系的市场监管部门来说，最终仍有可能将“吊销许可证照”交由基层市场监管部门操作。这是因为《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十四条规定：“上级市场监督管理部门认为必要时，可以直接查处下级市场监督管理部门管辖的案件，也可以将本部门管辖的案件交由下级市场监督管理部门管辖。”虽然该条后面还有一句“法律、法规、规章明确规定案件应当由上级市场监督管理部门管辖的，上级市场监督管理部门不得将案件交由下级市场监督管理部门管辖”，但目前的情况是，原来有明确规定“上级部门管辖”的部门规章均已废止，规范性文件虽仍有效但效力不足，而新的部门规章又暂无规定。
　　不过，撤销许可和吊销许可证照还不是最终处置。行政许可法第七十条规定：“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续……（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销。”市场监管部门自行或受委托作出撤销许可决定或吊销许可证照的处罚后，应记得办理注销手续。《市场监督管理行政许可程序暂行规定》第五十一条规定：“市场监督管理部门发现本行政区域内存在有本规定第四十九条规定的情形但尚未被注销的行政许可的，应当逐级上报或者通报作出行政许可决定的市场监督管理部门。收到报告或者通报的市场监督管理部门依法办理注销手续。”第五十二条也要求“注销行政许可的，作出行政许可决定的市场监督管理部门应当收回行政许可证件或者公告行政许可证件作废”。笔者在前面分析过，上级市场监管部门可以把注销的权限委托下级处理。
　　近年来，全国不少地区成立了综合行政审批局，将当地市、县、区原来几十个职能管理部门分别承担的行政许可权和审批事项全部划入。因为该局与原职能部门之间不存在隶属关系，所以在遇到需要撤销许可或吊销许可证照的情形下，究竟应由行政审批局还是原职能管理部门操作，仍存在较大争议。笔者搜索了多个市、县行政审批局的“三定”方案，发现绝大多数规定行政审批局仅“负责实施行政审批的受理、审查、决定、送达及听证”，而对“审批行为事中、事后监管的职责”仍由原职能管理部门负责。部分行政审批局的“三定”方案直接写明“原主管部门主要负责事中事后监管和行使划转后与行政许可事项相关的行政监督、行政征收、行政处罚、行政强制等其他行政权力”。由此可见，寄希望于行政审批局来履行撤销许可或吊销许可证照，难度较大。

□广东省东莞市市场监管局 孔迪