探索疑难复杂案件办理新模式

　　【摘要】市场经济的复杂性导致了市场监管领域疑难复杂案件的特殊性，随着改革的推进，内部各部门职能交叉、分散而治的问题也成为预判的风险点。为此，北京市朝阳区市场监管局成立特殊案件指导科，统筹、指导辖区市场监管领域重大复杂疑难案件的办理工作。本文从特殊案件指导科成立背景、取得的工作成效入手，通过对科室具体工作案例进行深入分析，总结疑难复杂案件办理经验，为市场监管领域疑难复杂案件的办理提供有益借鉴。

　　北京市朝阳区市场监管局紧密结合朝阳区情和市场监管需求，勇于创新，在机构改革中独立设置特殊案件指导科，运行两年来，取得了明显成效，为市场监管体制改革作出了积极探索。

因地制宜强化特殊案件指导
　　2021年，朝阳区正式完成了机构改革工作，区市场监管局成立特殊案件指导科（以下简称特案科），统筹、指导辖区市场监管领域重大复杂疑难案件的办理工作，组织开展重大复杂疑难案件的调研、会商、沟通工作，起草重大复杂疑难案件的指导办理意见。
　　一方面，特案科的成立是朝阳区在机构改革过程中落实机构改革总体目标、推进政策落地的一项重要突破，是积极落实“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的具体表现，充分印证了“鼓励地方和基层结合当地实际，因地制宜积极探索”这一指导原则的前瞻性、科学性和重要性；另一方面，职业索偿人在2017年发展到高峰期，北京市各区都有所涉及，期间甚至出现了同一举报人相同事项的举报内容，各区答复的办理结果完全不同或者截然相反的情况，而其中疑难复杂案件均需要向市局请示。
　　为此，原市食药局出台文件，拟成立专项处置办，负责宣贯疑难复杂案件的办理标准，规范办案行为，分析典型案例，组织案件定性会商，但此项工作受机构改革影响暂停，而原朝阳区食药局按文件要求设置了处置办。随着机构改革工作的不断推进，朝阳区将特案科作为独立科室上报，并被确定在“三定”方案中。至此，特案科正式走入了市场监管领域的发展进程中。

提升执法能力发挥办案效能
　　特案科作为科室成立以来，紧扣职能职责，结合辖区特点，以专业知识宣贯为引导，以疑难复杂案件会商、案件“首办”、业务指导为核心，对市场监管局各办案机构尤其是基层市场所疑难复杂案件办理工作给予了充分的支持和指导。
　　推动基层执法能力提升。目前，朝阳区共设44个市场监管所，承担所属辖区市场监管领域日常监督管理、投诉举报、许可审批、行政处罚、食品药品安全监督管理等职责。2020年，朝阳区基层市场所办理各类案件3711件，罚款近6900万元，每个所都要接收、办理辖区内各类案件，尤其是食品类案件，由于其涉及标准繁杂、多头举报情况普遍等原因，各市场所对于食品类案件的办案水平良莠不齐，办案诉求也有所不同，是市场监管所成立之初的工作难点之一。2021年上半年，朝阳区市场监管局收到各基层所报送问题26件，已解答25件，出具书面指导意见或查办建议17件，召开案情会商会3次。同时，拟定详细的培训计划，将培训分为三个阶段，第一阶段以GB2760为导入，结合具体案例，向44个市场监管所的所长、副所长和食品环节执法人员宣贯食品安全标准的基本知识和食品类案件办理的基本思路，利用片区的设置（注：根据朝阳区街乡行政区划，共设置44个基层市场所，每5-6个所为一个片区）开展了食品安全知识和疑难复杂案件办理培训，为进一步增强基层人员专业知识水平、统一办案思路、提升办案能力发挥了积极作用。
　　以案件倒推标准完善。市场监管领域的疑难复杂案件繁多，但是涉及标准最繁杂、需要解读内容最多和存在风险点最高的依旧是食品环节。特案科多次就食品标准问题开展研读、分析、汇总、反馈、建议等工作。在“某苏打气泡水”标签涉嫌不符合食品安全标准案中，特案科就对GB28050标准的修订提供了有效的案例支持。此案涉案产品标签上标示了“富含维生素C”的字样，按照GB28050中维生素声称“高或富含维生素”的条件为“每100g中≥30%NRV，每100mL≥15% NRV或每420 kJ中≥10 % NRV”，而该产品营养成分表标示维生素C含量为7.5mg/100ml，能量值为0。涉案企业提供了第三方检测机构的说明，为“按照每420KJ计符合GB28050-2011 5.2 C.1表中的‘富含’声称要求”。朝阳区市场监管局执法人员、标准专家、律师对此说明的内容存在不同观点，一种观点认为检测机构提供了产品合格的检测报告及说明，可以认为其符合标准；另一种观点认为能量值为0的情况下不应适用“每420 kJ中≥10 % NRV”这一条件。为此，特案科针对该条款和案件的应用向国家食品安全风险评估中心进行了咨询，并按照答复情况对案件进行了认定，此外还将本案案例隐去关键信息后，提供给标准委员会作为终版标准定稿讨论的案例应用。
　　至此，特案科不仅完成了案件的指导，也促进了对GB28050标准的完善，同时，给予执法人员一个提示：食品标签、标准问题涉及知识范畴过于专业，即便有检测机构出具了合格证明，也要按照相关标准进行实质性的审查，对于充分利用基层实践助推食品安全标准完善也是一种有益尝试。

及时总结经验凸显实践成效
　　特案科起源于对食品类案件的多途径举报和答复口径不一致的背景，通过具体工作的开展，有效推动了疑难复杂案件的化解。基于此，特案科将承担起在疑难复杂案件办理过程中减少因标准不统一、认定不一致引发复议、诉讼，规避可能避免的法律风险的重要任务。具体经验如下——
　　一是通过聘请第三方服务的形式符合国家关于行政体制改革的设计，让更专业的人员参与到行政工作中来，发挥更优化的作用。特案科聘请了食品标准和法律两方面的专家，对每一个案件给予两个领域的专业分析。此外，还针对GB19644、GB7718等标准向中国乳制品工业协会、国家食品安全风险评估中心等权威部门学习、调研，达到权威解读标准条款和提供专业指导的要求。
　　二是在一些具体案例指导的过程中，对行业标准、企业行为进行了规范，如短保质期食品上市时间、农夫山泉标签标注等案件中，具有前瞻性和明确的行业指导意义。
　　三是朝阳区市场监管局对于指导意见引发的复议、诉讼等风险也给予了充分的支持和保证，在充分讨论的前提下，指导意见引发复议、诉讼败诉的不对承办单位追责。这块“丹书铁卷”也将承办单位和特案科从败诉即追责的束缚中解脱出来，切实站在法律法规和标准规定的角度上客观分析并指导办理案件。
　　四是依托特案科的工作在市场监管领域主动发现更多的疑难复杂问题，提前作出分析研判，及时发现并总结纠正侵害消费者权益的共性问题，起到推动企业、行业自我完善，促进市场净化的积极作用。

□北京市朝阳区市场监管局特殊案件科 张 倩