来源：中国市场监管报
发布时间：2021-09-14
摘要：近年来，全球平台经济反垄断工作持续加强。但是数字经济具有虚拟性、外溢性等特征，这给数字经济时代平台经济反垄断工作带来了诸多挑战。本文介绍了目前世界上主要国家和地区平台经济反垄断的现状，归纳总结了数字经济时代平台经济反垄断在算法共谋、拒绝交易、限定交易、价格歧视、自我优待等方面面临的挑战，最后提出数字经济时代加强反垄断工作需要转变监管模式、增强技术支撑和注重多方协作。
一、数字经济时代平台经济反垄断现状
最近几年，在数字经济的背景下，国内外对互联网大型科技公司的反垄断执法不断加强。
欧盟一直以来坚持对互联网公司严格治理的态度。在执法层面，欧盟从未停止过对互联网公司的反垄断调查。2017年至2019年，欧盟一共对谷歌作出3次反垄断处罚，总计开出82.5亿欧元的罚单。2019年7月17日，欧盟宣布对亚马逊滥用第三方卖家数据的行为以及亚马逊的“Buy Box”服务展开反垄断调查。2020年6月16日，欧盟宣布对苹果的应用商店及苹果支付服务展开反垄断调查。在立法层面，欧盟于2020年12月15日颁布了《数字服务法案》与《数字市场法案》，以保护用户基本权利，创造安全的数字空间，最终建立一个促进创新、增长的公平竞争环境。
不同于欧盟，美国对互联网平台的反垄断监管较为审慎。美国联邦司法部和20个州政府于1998年对微软提起的反垄断诉讼以及美国联邦贸易委员会2011年和2013年对谷歌展开的反垄断调查都以和解告终，但近几年美国加大了其对平台经济反垄断的力度。2020年10月6日，美国众议院司法委员会发布《数字市场竞争调查报告》，指出谷歌、亚马逊、脸书、苹果分别在其主导的市场中扮演着“看门人”角色。此后，美国接连涌现了众多针对谷歌、亚马逊、脸书、苹果等的反垄断诉讼。
针对平台经济出现不良竞争现象，我国也在加强平台经济反垄断工作。市场监管总局于2021年2月7日发布了《关于平台经济领域的反垄断指南》，对“二选一”“大数据杀熟”等问题作出专门规定。在执法方面，2020年12月14日，市场监管总局对阿里巴巴、阅文集团、丰巢网络未依法申报实施经营者集中行为分别作出顶格处罚。2021年2月8日，市场监管总局对唯品会存在的“二选一”行为作出了300万元的行政处罚。2021年4月10日，市场监管总局依法对阿里巴巴集团实施“二选一”行为作出行政处罚，责令其停止违法行为，并处以其2019年销售额4%计182.28亿元罚款。
二、数字经济时代平台经济反垄断面临的挑战
数字经济具有与传统经济显著差异的特征，这给数字经济时代平台经济反垄断工作带来了较大挑战。一方面，平台经济具有虚拟性。数字经济的特殊性在于以海量多样化实时动态数据为基础，以数据生产要素为核心，通过各类算法的设计与操作，创造多元化动态的市场价值，这使数字经济活动具有隐蔽性。另一方面，平台经济具有外溢性。互联网、大数据、人工智能的迅速发展及与实体经济的深度融合使相关企业的合并、扩张具有很大外溢性，导致企业影响力远超传统企业，而传统的相关市场界定规则等难以有效应用。
总体来看，数字经济时代平台经济反垄断工作面临较多挑战。
一是算法共谋。算法共谋与传统市场中的共谋在本质上是相同的，不同之处在于算法共谋利用算法实施协同行为，具有稳定性强、透明性弱等特点。如果没有深入的数据分析及实证研究，人们很难发现这些算法的存在。同时，分析算法对竞争的影响也更具挑战性。
二是拒绝交易。数字经济市场具有明显的网络效应，许多企业为了巩固自身的垄断地位，往往会对潜在的竞争对手进行限制。而认定拒绝交易是否具有排除、限制竞争的效果，通常需要判断拒绝交易方所提供的产品或者服务是否构成必要设施，但目前对曝光的平台拒绝交易行为的讨论还限于理论探讨层面。
三是限定交易。一直被诟病的“二选一”行为是一种典型的强制限定交易行为。但认定反垄断法所禁止的限定交易行为的标准较高且存在很多困难，既存在数字经济领域的相关市场界定问题，也有支配地位的认定和滥用行为的构成以及相关抗辩是否成立等问题。
四是价格歧视。数字经济时代互联网平台能从各种渠道获取大量用户数据，基于大数据和算法，根据交易相对人的支付能力、消费偏好、使用习惯等，实行差异性交易价格。近几年，“大数据杀熟”现象较为常见，极大地损害了消费者的知情权以及公平交易权。
五是自我优待。《数字时代的竞争政策报告》认为自我优待是平台方在与平台内其他企业进行竞争时，给予其自身产品或服务以优惠待遇的行为。数字经济背景下，平台的自我优待行为在很大程度上被放大了，其对消费者及平台内经营者的影响很大。但现有的有关法律法规并未将自我优待行为视为滥用市场支配地位行为或不正当竞争行为。
三、应对数字经济时代平台经济反垄断工作挑战的对策
一是加强合规指导。与事后监管相比，事前监管注重危害的预防，强调提高企业的自觉性，能够起到相应作用。平台经济反垄断需要顺应数字经济的特征，适当转变传统的反垄断监管模式，由重事后监管的模式转向构建事前事中监管和事后监管并重、法律和技术共治的监管模式和规制范式。具体而言，强化事前监管可以从合规监管制度入手，在制定相关合规标准或指南的基础上，构建反垄断合规的评价体系，增强企业遵守法律法规的积极性。
二是增强技术支撑。随着科学技术的发展，企业的垄断行为日益多样化、复杂化，人工智能、大数据等技术已被企业普遍运用在商业模式之中。如果监管机构不具备相应的互联网技术能力，则很难对企业的行为展开竞争分析。所以，市场监管部门需要在数字化监管方面发力。一方面，加强数字化反垄断人员教育和培训，确保反垄断执法人员在复杂产品和服务生态系统方面具有法律、技术等专业知识；另一方面，加强数字化反垄断技术机构建设，积极探索大数据分析、机器学习和智能算法在平台经济反垄断中的思路和方法。
三是注重多方协作。目前平台经济的辐射范围很广，已经覆盖了本地生活、交通出行、医疗健康、信息咨询、金融科技、社交网络等多个细分行业。对于执法机构而言，同时监管数量如此庞大的平台企业压力较大。因此，反垄断工作需要集思广益，一方面，更加重视对消费者投诉、媒体舆论以及理论研究的跟进，以把握好反垄断监管的重要线索；另一方面，应当注重加强反垄断国际合作，学习他国有效的执法经验，增强跨国企业垄断行为的规制能力。
□市场监管总局发展研究中心 张佰尚
