民营企业合法权益受损救助补偿思考

　　切实保障民营企业合法权益，是持续优化营商环境的重要内容。党中央、国务院先后出台了《关于促进民营经济健康发展的意见》等系列政策文件，全面强化民营企业合法权益保障，为企业发展营造良好环境。

一、研究缘由
　　民营企业在权益受损时，更多地期望与政府部门通过和解、调解等方式来解决，主要有两个方面的原因。
　　第一，和解、调解相较于诉讼具有明显优势。从时效上看，一旦超过法定期限企业可能会丧失胜诉权，而和解、调解途径则不受时效期的限制。从成本上看，诉讼成本较高，对于本身规模较小又遭遇权益损害的民企而言更是一笔高昂的费用。从政商关系上看，民企提起诉讼往往意味着和政府对簿公堂，不利于争取政府以后的支持和帮助。
　　第二，诉讼方式执行的流程长、环节多、部门广，难以落实到位。从受理范围看，现有机制大部分只受理企业与省、市、县等各级人民政府或政府职能部门、直属机构签订的合法有效合同，因政策变化、规划调整，导致合同不能实施并造成企业合法权益受损的情形。从处理结果看，即使对口补偿机构对企业给出了相关补偿的决议，但可能涉及部门较多，如何在执行中统一行动，需要协调。
　　因此，从政府、企业双赢的角度看，在企业提起诉讼前，通过建立一个机制，让政府部门与企业坐下来协商，实现双方有效的沟通，是成本最低、社会影响最好的方式。

二、企业合法权益受损救助补偿的主要问题
　　（一）救助补偿的立法支持不够完善。目前，我国有关行政补偿的规定散见于各单行法律法规和地方性法规以及配套文件中。一方面，由于至今没有一部统一的法律法规或规范性文件，导致救助补偿工作缺乏统筹规划，相关补偿缺少有效的协调和衔接；另一方面，单行法律之间的同一规定存在差异过大的情况，在没有统一标准与范围的情况下，对补偿规定不明确，甚至出现同一损失情形不同补偿情况，使得补偿工作难以体现公平性。
　　（二）现行补偿的范围有限。现行补偿通常只补偿投资建设的厂房、购买的机器设备、未到期的土地租金、许可证提前收回支付的费用等直接损失，不补偿停产停业等带来的利润损失等间接损失，其范围过于局限。同时，对直接损失的补偿一般也只限于对财产权的损失补偿，对于经营权、租赁权等其他权益遭受损失是否补偿基本上没有规定。这一问题在企业因规划调整、政策变化而受损中非常突出。
　　（三）补偿主体可能存在矛盾冲突。补偿制度制定主体与责任主体同一，可能导致补偿缺乏正当性。补偿相关制度（办法）的具体标准由地方市、县政府制定，而地方市、县政府自身就是制度（办法）实施主体，存在直接利益关系。让补偿标准的决定权由地方市、县政府自由裁量，这一方面为行政权力的滥用创造了便利条件，导致补偿不公平现象的发生；另一方面，即使企业向上级部门投诉，上级部门将案件转办到地方市、县政府后，地方市、县政府仍存在不办理或者拖延办理的可能。
　　（四）补偿经费保障存疑。企业合法权益受损后，及时获得补偿有助于保护其合法权益。但补偿的及时性要建立在充裕的资金保障上。市区县一级政府一般作为主要补偿责任主体，很多地方政府的财政资金充裕度往往不太理想。特别是依靠财政转移支付的地方政府，这一矛盾非常突出，导致补偿资金无法得到有效保障。
　　（五）现有补偿程序尚不明确。在合法行政行为给合法权益造成损失的情况下，应当通过什么途径、找哪个政府部门提出补偿申请，补偿需要履行哪些程序，补偿标准是什么，补偿责任主体是谁，补偿经费如何保障以及对补偿的数额存有异议怎样解决等，这些问题实际上并不明确。相当一部分文件并不能在政府网站上查询到，补偿标准透明度仍需进一步提高。

三、企业合法权益受损救助补偿的策略
　　（一）做好顶层设计。首先，组织结构的建立需要顶层谋划。民营企业救助补偿涉及受理、转办、认定、调解、补偿等多个环节，涉及多部门的协同运作。广西等地的实践证明，单一部门牵头建立易导致机制无效，必须从省级层面做好顶层设计，整合各部门职能，督促各部门履职，发挥相关机制的最大效能。其次，解决现有机制的空白领域需要顶层思考。大部分民企合法权益受损都有比较成熟的处理机制和流程，但是仍有诸如招商引资与税收政策未兑现等空白领域，解决这类问题，必须有较高的政治站位和思考，不可能通过对单一职能部门的赋权而得到解决。最后，人、财、物的配套需要顶层支持。顶层设计的内容应包括：机制的法律地位确认、行使的法律行为、救助补偿的对象与范围界定、救助补偿的协调机制流程设计，以及为确保机制顺利运行而出台的相应的监督与考核机制。通过机制设计，全面打通部门间以及省、市协同工作链条，在此基础上逐步探索川渝两地对口协同工作机制，进而实现民企合法权益受损救助补偿工作跨部门、跨区域协调。
　　（二）明确核心理念。民营企业救助补偿机制的核心是成立一个行政调解机构，搭建企业与政府进行调解的平台，在查明企业合法权益确实受损的事实的基础上，促使政府认真听取企业意见，化解政府与企业纠纷，促成政府和企业双方达成和解。如果政府与企业能达成补偿补助协议，其主体是政府与企业。如果政府不履行，调解机构可以督促政府履行，政府确实不履行，企业可以就该协议向法院提起行政诉讼要求政府履行。如果经过多次调解仍不能达成协议，则终结调解，告知企业通过诉讼途径维护自身合法权益。
　　（三）优化制度设计。
　　1.科学厘清补偿范围。进一步明确救助补偿范围，将规划调整、政策变化，或者因国家利益、公共利益而改变政府承诺和合同约定，致使企业（投资人）合法权益受损或财产损失的情形作为协调机制关注重点，细化具体适用条件。对于不满足条件的各类情形，明确提出适用调解、诉讼等其他程序。补偿范围除了直接财产损失外，还应当对受损企业的间接损失予以一定补偿。
　　2.合理设定补偿程序。推动建立规范的民企权益受损救助补偿工作流程，提高救助补偿工作效率。以保护企业合法权益为核心，全面优化工作流程，营造公正、规范、高效的工作氛围。
　　3.建立多方参与的补偿协商机制。对于企业受损程度及补偿金额难以认定或无法达成协商的情况，探索建立第三方专业机构评估工作机制。建立第三方评估机构工作指引，确立第三方评估机构的合法性和权威性，明确第三方评估机构的行为规范及责任。建立第三方评估机构库，推动信息公开，规范奖惩机制，让社会各方力量参与评估机构监管。引入商（协）会参与救助补偿具体工作的沟通、协商，并率先在一批有条件的商（协）会建立民企权益受损救助补偿受理窗口。
　　4.完善工作评估与监督考核制度体系。建立定期评估工作机制，围绕受损企业案件数量、严重性、补偿落实情况、补偿办结效率等，对政府及各参与部门的相关工作予以评估，相关结果纳入绩效考核。强化政府对企履约情况的考核，将相关表现作为各级政府（部门）营商环境打造评分重要考核指标，推动建立“政府承诺+社会监督+失信问责”机制。明确牵头部门的权责，建立司法、检察院、法院等部门的过程参与和协调合作工作制度，强化过程监督，对调解转诉讼案件予以重点监测。

□四川省市场监管局 雷光跃 谭先虎