食品安全行政处罚双罚制的适用研究

　　不同于刑法明文规定单位犯罪双罚制，行政处罚法对单位违法实行单罚制，部分单行法中虽有双罚制规定，但只针对个别违法行为，不具有普遍适用性。以修订后的《食品安全法实施条例》第七十五条规定的“罚款到人”为标志，双罚制从食品安全行政处罚的例外情形发展成基本处罚方式。《食品安全法实施条例》第七十五条主要借鉴刑法，然而，以自然人的行为为基础的刑法与以企业的业务活动为监管对象的行政执法，在基本责任主体的设置上存在明显的差异，有必要对行政处罚双罚制的具体适用展开探讨。

双罚制的立法背景
　　单位违法归根结底是单位成员在业务活动中实施了违法行为，究竟以谁作为处罚对象，本质上是一个立法政策选择的问题。行政处罚法以单位为基本处罚对象，是因为法人是行政法律关系的主体，单位成员的违法行为是以单位的名义，与业务有关联，所得利益归属于单位，且行政处罚的目的在于维护行政管理秩序，注重行政效率，处罚单位更为适宜。
　　然而，单位违法中仅处罚单位，某些情形下制裁效果有限。单位高层通过单位违法实现个人利益，但在单位受处罚时置身事外，如对其施以处罚，可以解决仅处罚单位带来的威慑和预防不足的问题。食品监管领域因与公众生命健康安全相关，很早就在个别违法形态中规定双罚制，如从业禁止、行政拘留，但实际受到处罚的单位成员很少。新增“罚款到人”规定后，对单位成员的处罚种类从人身罚、行为罚扩大到财产罚，双罚制的适用范围也从个别严重的食品安全违法行为扩大到食品生产经营企业等单位违反食品安全法律法规的情形。

双罚制适用中存在的争议
　　双罚制仅限于对单位和单位成员都适用行政处罚的情形，适用要件是：一是单位违法且受到处罚时才能对单位成员处罚，即单位违法是追究其成员行政责任的前提。二是当对单位成员处以人身罚和行为罚时，单位和个人应受处罚行为的构成要件完全一致；当对单位成员处以罚款时，还须满足附加要件，如“故意实施违法行为”“违法行为性质恶劣”或“违法行为造成严重后果”。
　　食品安全违法行为多出自单位高层的决策部署，仅处罚单位不能真正惩治违法行为的源头，处罚单位成员可以补强行政处罚的威慑和预防功能。因此，双罚制下单位成员承担的是补充的行政责任，即作为单位整体的一个要素分担单位的行政责任。问题是，既然单位是法人主体，行政处罚就应当止于单位，不应及于作为单位构成要素的单位成员，如果认为对单位的处罚不足以遏制单位违法，逻辑上应当提高罚款额度而不是增加一个违法主体。反之，如果认为单位不过是其成员实现自身利益的工具，就应追究单位成员的责任。
　　刑法上单位犯罪的处罚模式，早期的思路是先找到应当负刑事责任的个人，然后确定个人和企业的关系，再判断企业的刑事责任，现在转变为通过两条独立的路径分别判断个人和企业的刑事责任。亦即，单位犯罪是单位自身的犯罪，从单位组织体自身的因素中推导出单位构成犯罪并承担刑事责任的根据；单位成员受到刑事处罚，是因为基于自己的自由意志，选择实施了直接导致或促成单位违法犯罪的行为，陷单位于违法犯罪境地而应受到社会的谴责。
　　借鉴刑法理论，将单位违法视为两个违法行为，有利于合理界分单位责任与个人责任。对单位处罚，是因为单位成员实施的与职务、业务相关的违法行为，与单位自身的组织目标、管理架构、规章制度、企业文化、人员任免奖惩等具有密切的联系，单位有鼓励、纵容或者默许其成员违反食品安全法律法规的意思表示。对单位成员处罚，是因为行为人在自己的意志支配下选择实施了食品安全违法行为，应当受到处罚，而不是因为有利于预防单位违法才惩罚其成员。

双罚制下对单位成员的处罚
　　食品安全行政处罚以双罚制为基本立场后，因单位一直是行政处罚的基本责任主体，故对单位的处罚要件仍沿袭过去的做法，但对单位成员追责时需注意以下两点：
　　第一，关于单位成员的范围，应限于规模以上食品生产经营企业的法人代表和管理层人员。一是这些企业内部的组织等级结构较复杂，职能分化、利益分化明显，通过“处罚到人”遏制单位高层的违法决策，补强对单位处罚不足的实际需求。二是对单位成员追责是为了惩治违法行为的源头，确保单位严格履行食品安全主体责任，追责的范围应限于单位内掌有实际决策权限的人员。
　　第二，仅在单位成员具有故意或重大过失时才对其处罚，以免行政责任过度扩张。据此，双罚制的法律规定存在一些纰漏之处，表现在：一是拘留、从业禁止的严厉程度高于罚款，却无主观过错的要求，明显不合法理。同时，《食品安全法实施条例》第七十五条未将重大过失列入主观要件，可能会放纵单位成员的重大过失行为。二是《食品安全法实施条例》第七十五条第（二）（三）项将行政处罚的量罚因素当作构成要件。“违法行为性质恶劣”反映行为人违法时的主观过错的大小，“违法行为造成严重后果”属于危害后果，应将这两项作为确定单位成员罚款倍数的考量因素。

□昆明理工大学法学院 曾 娜 张立基