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既要仰望星空 又要脚踏实地

——我国消费民事公益诉讼发展观察

来源:中国市场监管报

发布时间:2022-03-15

  3月9日,重庆市消费者权益保护委员会诉合川区富民商贸经营部等消费民事公益诉讼案在重庆市第一中级人民法院公开开庭审理。□常 宇/摄

  1996年的冬天,一部多收了一块二的公用电话亭引发法律纠纷。上诉人丘建东由此“一战成名”,被誉为“中国公益诉讼第一人”。
  那一年,因街头公用电话亭未执行原国家计委“夜间、节假日长途电话半价”的规定,福建省龙岩市市民丘建东状告公共电话代办店以及市邮电局,索赔金额只有一块两毛钱。他曾在接受媒体采访时说:“一些普通的诉讼就像鸡啄米。比起低头啄米的鸡,我喜欢做的是仰望星空的思想者。”
  近年来,公益诉讼尤其是消费民事公益诉讼越来越多地走进大众视野。2014年修正实施的消费者权益保护法在第四十七条新增了消费民事公益诉讼规定,让原本躺在纸面上的消费者权益得到了实打实的保障。回顾过往,这段探索之路虽然走得并不轻松,却始终昭示着为公共利益而奋斗的决心和毅力。

起 步
  消费民事公益诉讼伴随着我国经济社会的快速发展、消费者维权意识的逐步增强而逐步确立和完善。
  盘点法律法规不难发现,我国就消费民事公益诉讼多次作出规定,现已基本建立相关制度,为强化消费者权益保护提供了法理依据——
  2012年,民事诉讼法作第二次修正,第五十五条规定创设了公益诉讼制度,提出对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。
  2014年,第二次修正后的消费者权益保护法实施,第四十七条增加了消费民事公益诉讼制度的规定,赋予中国消费者协会和省级消协组织消费民事公益诉讼主体资格。第三十七条第七款规定:消费者协会有权就损害消费者合法权益的行为,支持受损害的消费者提起诉讼或者依照本法提起诉讼。
  2015年,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,授权检察机关在食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起民事公益诉讼。
  “现实中消费者与经营者相比处于弱势地位,经营者通常拥有较强的经济实力和技术实力,并更具组织性,而消费者经济实力薄弱、专业知识欠缺,个体分散、组织性不强,当其合法权益遭受侵害时,往往难以有效维权。特别是不特定多数消费者权益遭受损害时,若由这些分散的消费者单独进行诉讼,势必耗费大量的人力、物力和财力。不仅对消费者是沉重负担,对司法资源也会造成巨大的浪费。”中国消费者协会法律部主任陈永梅接受记者采访时说,“建立公益诉讼制度,由公益性的消协组织代表不特定多数消费者提起公益诉讼,将有效降低维权成本,使违法经营者付出代价,使消费者权益得到切实保护。”

探 索
  自被赋予消费民事公益诉讼主体资格以来,中国消费者协会和各地消协组织履职尽责,积极探索,有效推动消费民事公益诉讼工作深入开展。
  中国消费者协会于2020年制定并印发了《消费者协会消费民事公益诉讼工作导则(试行)》,对消协组织开展消费民事公益诉讼工作总体原则、工作程序等作出了规定。随后,部分省级消协组织也陆续制定了相关规定办法,促进消费民事公益诉讼工作规范化。
  不少省级消协组织与当地省级检察院建立工作联动机制、信息通报制度、线索双向移送制度、案件办理相互协助制度、支持起诉制度等,提高了解决消费纠纷的效率和能力。部分省市消协组织还与当地法院建立沟通联系机制,就公益诉讼理论与实践、相关法律条文的理解与适用,以及支持起诉等相关问题进行探讨和交流,争取法院对消费维权工作的支持,以降低消费者维权时间与成本,促使各类消费纠纷解决更加便捷、灵活、高效。
  就中消协及各地消协提出消费公益诉讼的原则,陈永梅向记者介绍,主要考虑四方面因素。一是不法行为的侵害性。依据法律规定,侵害众多消费者合法权益是消协组织提起公益诉讼的必要条件。因此,消协组织会及时发现侵害不特定消费者合法权益的侵权行为,在认真分析相关事实、规范的基础上,有的放矢地提起公益诉讼。二是诉讼个案的指导性。公益诉讼实践是对法律规范适用的有效补充,消协组织在提起公益诉讼时,会充分考虑所诉个案对公益诉讼实践和相关法条适用的指导意义。三是维权手段的综合性。公益诉讼是消协组织开展维权工作的有力武器,但并非唯一手段,消协组织会在充分应用约谈、点评、调解、批评等维权手段后,若未取得实效,则针对经营者的侵权行为提起公益诉讼。四是诉讼效果的建设性。消协组织提起公益诉讼不仅关注对个案违法行为的制止和惩戒,更强调要通过个案实现对某一类型违法行为的规范,进而推进相关领域法律制度的完善。
  据统计,自消费者权益保护法2014年修正实施以来,中消协和省级消协提起消费民事公益诉讼50余例,覆盖个人信息保护、食品安全、网络购物、铁路运输、手机软件、供水服务、农用正三轮摩托车、共享单车等多个民生热点领域。

推 进
  凡是突破现有条框的尝试,往往都不会太顺利。
  记者梳理发现,消费民事公益诉讼制度诞生之初,中消协和浙江、上海、江苏等地消协都曾提起过诉讼,有的以调解方式结案,有的推动了相关规则的完善,有的以被告积极整改而告终。2016年,吉林省消协诉违法销售不合格食盐案成为首个法院判决胜诉的消费民事公益诉讼案件,长春市中级人民法院判决被告自判决生效之日起十日内通过省级媒体向广大消费者赔礼道歉。
  尽管如此,一个难以回避的窘境在于,彼时全国对消费民事公益诉讼有所尝试的地区,最后几乎都以威慑力不强的赔礼道歉或整改、和解方式告终。在这种情况下,探索惩罚性赔偿公益诉讼成为消协组织的推进方向。
  《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十三条规定,“原告在消费民事公益诉讼案件中,请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任的,人民法院可予支持。”
  “请求权类型后面以一个‘等’字作为保留,为消费民事公益诉讼的请求权类型扩张预留了空间。”陈永梅称,“广东省消委会、江苏省消委会等提起的部分惩罚性赔偿公益诉讼案件都得到了法院支持。江苏等部分地方消协组织还创新探索建立公益诉讼赔偿金管理制度,以确保赔偿之诉所得款项能够真正用于消费者整体权益保护各项事业,实现惩罚性赔偿的根本目的。”
  陈永梅提到的广东省消委会诉生产销售假盐案是全国首例消协组织惩罚性赔偿公益诉讼获法院支持案。这起系列公益诉讼中,广东省消委会就贩卖假盐行为提起4起公益诉讼,共提出148万余元的惩罚性赔偿诉讼请求。业界普遍认为,此起惩罚性赔偿之诉有破冰意义,推动消费者权益保护进入了一个新阶段。
  制度创新不止于此。2016年7月,中消协就雷沃重工股份有限公司等4家被告违法、违规生产销售正三轮摩托车提起公益诉讼,首次提出关于适用消费者权益保护法第五十五条对欺诈行为的惩罚性赔偿规定的确认之诉。该案历时三年,于2019年4月最终达成民事调解协议。可喜的是,6项诉讼请求全部实现。雷沃重工承诺停产停售召回问题车辆,并向广大消费者道歉、依法赔偿。
  记者了解到,有别于惩罚性赔偿,确认之诉请求法院对企业违法行为性质进行确认,从而使消费者能够依据法律规定提起个案诉讼并获得赔偿,这标志着消费民事公益诉讼工作再次向前推进。
  随着实践不断丰富完善,消费民事公益诉讼在多个方面取得突破性成效——浙江消保委诉铁路实名制乘客车票遗失强制补票案推动铁路运输相关规则修改;广东省消委会结合个人信息保护法出台连续提起4起个人信息保护公益诉讼,有效震慑侵害个人信息权益的不法行为;江苏省消保委提起全国首起因开机广告提起的公益诉讼,切实保障了消费者的选择权和公平交易权;重庆市消委会针对在农村市场销售假冒洗发水行为提起5起消费民事公益诉讼,创新性地将消费民事公益诉讼与乡村振兴战略相结合,有力地维护了农村消费者合法权益。

期 盼
  放眼全国,消费民事公益诉讼工作开展地如火如荼,未来还将有哪些新的发展方向?
  随着社会主义市场经济体制不断完善,反垄断在经济高质量发展占据愈加重要的地位。反垄断的目的在于保护市场公平竞争,提高经济运行效率,维护消费者利益和社会公共利益。公益诉讼制度在反垄断领域的构建与适用正是中消协当下重点关注的议题。
  “正在修订中的反垄断法最新修正草案目前尚未赋予消协组织就垄断行为提起民事公益诉讼的权利,我们认为这不利于消费者受到垄断行为侵害时权利的维护。”陈永梅说,“中消协正在积极与有关部门进行沟通,进一步探索基于消费者权益保护的反垄断公益诉讼适用,推动构建全方面、多维度、立体化的消费者权益保护体系。”
  记者进一步了解到,消费民事公益诉讼工作还须从多个方面发力。比如,推进诉讼主体资格范围的拓宽,根据实践需要赋予市一级消协组织公益诉讼职能;推动惩罚性赔偿公益诉讼法律制度完善,一方面推动法律法规修订将惩罚性赔偿明确写入消费民事公益诉讼请求权范围并适用于一般商品领域,另一方面继续推动消协组织探索完善公益诉讼赔偿金管理制度,不断优化公益诉讼维权效果;加强消费民事公益诉讼“环境建设”,一是加强宣传,让社会各界更多了解和支持消协组织开展消费民事公益诉讼工作的作用和意义,二是进一步深化与立法、司法、检察机关的沟通协作,积极争取相关部门支持,三是进一步加强消协组织能力建设,强化保障支撑。
  有时候,探究事物的价值,物化的结论往往不足以成为定论,其折射出的内在精神更为可贵——消费民事公益诉讼的意义也在于此,既要仰望星空,心怀广大群众的切身利益;又要脚踏实地,扎实稳妥走好每一步路。
  前路漫漫,未来可期!

□本报记者 陈 静