来源：中国市场监管报
发布时间：2022-08-17
基本案情
今年7月，江苏省张家港市市场监管局接到一起投诉。投诉人称其以生活所需为目的在该市某超市购买一瓶黄酒，该瓶黄酒未按要求标明产品风格以及含糖量范围，违反产品执行标准GB/T13662，要求退款并依据《中华人民共和国食品安全法》第一百四十八条给予1000元赔偿。
经核实，GB/T13662属国家推荐性标准，其8.1.1条款规定预包装产品标签应按GB7718和GB2758规定执行，还应标明产品风格和按产品分类标示含糖量范围等内容。执法人员同时发现，投诉人近年来多次投诉索赔，但常住地并不在张家港市。
根据已查明的上述情形，执法人员认为，涉案黄酒确实违反GB/T13662的规定，但对两个问题产生不同意见：1.投诉人是否属于“职业索赔人”而非普通消费者？投诉事项是否可以不予受理？2.食品标签违反推荐性标准，是否可以适用《中华人民共和国产品质量法》处理？
案件分析
（一）“职业索赔人”的认定问题
“职业索赔人”并非我国相关法律法规中的概念，百度百科的解释为“专门在商场、超市等大中型卖场购买过期、标识不规范的问题商品，然后找相关部门维权索赔或索要政府奖励，并以此为业的人”。
“职业索赔人”的索赔依据主要是《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十五条以及《中华人民共和国食品安全法》第一百四十八条。上述条款均涉及“消费者”这个定义，根据《中华人民共和国消费者权益保护法》第二条规定，消费者“为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务”，其权益才受到法律保护。但是，在基层实践中，执法人员很难直接认定投诉举报人是“职业索赔人”。
通过中国裁判文书网搜索“职业索赔人”，共检索到1064篇相关裁判文书；搜索“职业打假人”，检索到15565篇相关裁判文书，可见这一群体也经常通过民事诉讼渠道维权索赔。在司法判决中，不同法院对于“职业索赔人”的认定不尽相同：有直接不予认定的，也有结合相关证据认定不属于消费者的，更多是由于商家无法提供认定“职业索赔人”身份的相关证明，最终导致承担惩罚性赔偿的判决。
例如，江苏省苏州市中级人民法院（2022）苏05民终4716号民事判决书认定一审原告不是消费者的理由主要有三点：一是原告在购买酒水时让被告在每瓶酒上签字做标记，并要求在送货单上注明每瓶酒的编号；二是原告为外省人，对被告所在地并不熟悉却购买大量高档酒水；三是原告声称购买上述酒水用于送人，受赠人通过闻酒方式发现其所购酒水系假酒，却未提供受赠人的任何信息。综上，法院认定一审原告购买行为不属于生活消费范畴，其大量购买涉案高档酒水在很大程度上出于通过诉讼手段为自身牟利，以获取巨额赔偿，故一审原告要求被告支付价款十倍赔偿的诉讼请求于法无据，不予支持。
又如，河南省高级人民法院（2022）豫民申191号民事裁定书，根据一审原告所提出的最高人民法院第23号指导案例，对如何认定消费者采纳了“只要在市场交易中购买、使用商品或者接受服务是为了个人、家庭生活需要，而不是为了生产经营活动或者职业活动需要的，就应当认定为‘为生活消费需要’的消费者”的意见，驳回原审法院认定一审原告不是消费者的判决。但是，河南省高院采纳原审法院认定的一审原告无证据证明被告所销售的食品属假冒伪劣或者不符合食品安全的食品，且通过其他渠道保障一审原告的知情权这一认定。据此，河南省高院驳回一审原告的再审申请，不给予十倍赔偿。
可见，认定投诉举报人是否“职业索赔人”，需要相应证据佐证，比如多次投诉举报、多次提起民事诉讼，或者多次异地消费、不正常消费过程等。
（二）食品标签违反国家推荐性标准的法律适用问题
《中华人民共和国食品安全法》对食品标签有具体规范要求，如第六十七条第一款规定预包装食品标签的基本要求，第三款又规定食品标签应当符合食品安全国家标准，如《食预包装食品标签通则（GB7718-2011）》等。但是，市场上大量预包装食品执行的标准并非食品安全国家标准，而是推荐性国家标准、行业标准或者企业标准等。不少推荐性国家标准也涉及食品标签，如本案黄酒执行的GB/ T13662就有一章专门规范标签标示。
食品标签问题归纳起来主要有两种情形，一种是虚假，另一种是漏标。如预包装食品标签虚假，违反《中华人民共和国食品安全法》第七十一条的规定。7月5日，市场监管总局答复网友提出的“酒精度项目不符合产品明示标准及质量要求，检验结论不合格，需处罚吗？”这个问题，食品安全抽检监测司的答复认为，上述检验结果应适用《中华人民共和国食品安全法》处罚。酒精度项目显然不属于食品安全国家标准管理范畴，食品标签虚假却可以适用《中华人民共和国食品安全法》处理。
食品标签漏标，尤其是漏标的管理规范并不属于食品安全国家标准时，似乎存在《中华人民共和国食品安全法》没有相关法条可以适用的情形。为解决这个问题，2019年新修订的《中华人民共和国食品安全法实施条例》新增了第七十四条，对于违反企业标准标签条款的，可适用该条款处理。但是，根据《中华人民共和国标准化法》的规定，企业标准不包括推荐性国家标准、行业标准等，涉案黄酒所执行的GB/T13662不属于企业标准，无法适用《中华人民共和国食品安全法实施条例》第七十四条处理。
此外，《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第二款对食品标签瑕疵作出规定，但根据新施行的《食品生产经营监督检查管理办法》第三十七条的规定，涉案黄酒漏标部分内容的情形不属于标签瑕疵规定，也无法适用第一百二十五条。
笔者通过中国裁判文书网查询相关案例，发现广东省深圳市中级人民法院（2020）粤03行终396号行政判决书与本案近似。原审法院认为，根据《中华人民共和国产品质量法》第二十六条第二款规定，产品质量应当“符合在产品或者其包装上注明采用的质量状况”的要求。被举报商品为普洱茶（生茶）散茶，在其标准的执行标准GB/T22111-2008中找不到该类型，显然该商品不符合其注明采用的产品标准，是质量不合格产品。二审法院撤销了一审判决，认为涉案产品标示推荐性标准不当，但无证据表明产品不符合强制性标准，原审法院认为应按不合格产品查处系适用法律错误，应按标签瑕疵查处。二审法院为什么撤销一审判决？笔者认为主要原因是涉案产品所标示的标准不包含涉案产品类型，那么是否执行该标准就是个伪命题，在此种情况下仍按照不合格产品处理显然有失公允。
综上，笔者认为，涉案黄酒未按要求标明产品风格以及含糖量范围的行为，违反《中华人民共和国产品质量法》第二十七条第一款第（三）项的规定，属于需要事先让消费者知晓的，未在外包装上标明的行为，依据该法第五十四条责令改正即可。需要注意的是，有些国家推荐性标准的具体条款是援引了强制性标准，如属于此类情形，可直接按违反强制性标准有关条款处理。
最终，由于投诉人近期无同类型投诉，虽常住地位于外市，但无其他证据证明其为“职业索赔人”，因此对其投诉事项予以受理。在涉案超市拒绝调解后，执法人员将终止调解结果告知投诉人，并依据《中华人民共和国产品质量法》第五十四条责令商家改正，召回涉案黄酒，有关违法线索一并通报该黄酒生产企业所在地市场监管部门。
总结思考
新冠肺炎疫情发生以来，广大中小商户普遍受到较大冲击，遭遇经营困难。笔者认为，执法机关在处理涉及“职业索赔人”相关投诉举报时，要准确适用法律条款、合理适用自由裁量；同时，也要避免因定性错误、程序错误而导致行政复议、行政诉讼败诉的发生。
（一）厘清投诉与举报
投诉是消费者与经营者发生的消费者权益争议；举报是自然人、法人或者其他组织向市场监管部门反映经营者涉嫌违反市场监管法律、法规、规章线索的行为。两者的主要区别在于投诉举报对象，投诉的主体只能是消费者，而举报的主体除消费者外，还包括自然人、法人或者其他组织。常见的投诉受理错误情形如合同纠纷，甲乙双方为法人或者其他组织，不属于消费者权益纠纷，对此类投诉事项应当不予受理。又如投诉事项不属于市场监管部门职责的投诉，如快递纠纷等，也应当不予受理。
（二）明晰惩罚性赔偿条款构成要件
《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十五条第一款规定的惩罚性赔偿，构成要素主要包括两点，一是投诉人属于普通消费者；二是经营者存在欺诈行为，欺诈行为可以参考《侵害消费者权益行为处罚办法》认定。《中华人民共和国食品安全法》第一百四十八条第二款规定的惩罚性赔偿，构成要素和《中华人民共和国消费者权益保护法》基本一致，但增加了一个构成要素，即不符合食品安全标准。例如本案所涉及产品标准是GB/T13662，该标准并非食品安全标准，投诉举报人在投诉举报内容中也明知当事人涉嫌违反GB/T13662。因此，惩罚性赔偿诉求就不应当援引《中华人民共和国食品安全法》，而应当援引《中华人民共和国消费者权益保护法》。
此外，需要注意的是《食品安全法》第一百四十八条第二款“但是，食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外”，如果属于标签瑕疵，在不误导消费者、不影响食品安全的情况下，不适用惩罚性赔偿。
（三）规范处理“职业索赔人”的投诉举报
近年来，“职业索赔人”向团伙化、规模化、专业化方向发展，个别人滥用投诉举报诉讼权利，甚至涉嫌敲诈勒索犯罪。在食品领域，“职业索赔人”投诉举报的“重灾区”主要是食品标签，归纳起来主要有以下情形：食品名称含有某种物质，但配料表中未标示该物质的含量；食品所标示的执行标准错误、不适用或废止、失效；营养成分表所标示的项目含量虚假，营养素参考值比例计算错误；执行标准无产品等级分类，虚标等级；生产日期、净含量、计量单位标注不规范；不符合食品标示的推荐性标准等。
笔者注意到，一些地方已经在规范职业索赔行为方面作出诸多有益探索。例如大庆建立治理“职业索赔人”联络员制度、上海建立职业打假人“黑名单”制度等。笔者认为，应探索建立“职业索赔人”名单制度，压缩“职业索赔人”生存空间；行政执法部门也要进一步强化程序意识，避免因程序瑕疵引起行政复议或诉讼。对发现“职业索赔人”通过掉包、造假、夹带等方式敲诈勒索、威胁恐吓商家以及长期多次不实举报涉嫌违法犯罪的，应当及时将有关线索移交公安机关处理，切实维护市场秩序和市场主体的合法权益。
□江苏省张家港市市场监管局 包昰星
