发布时间：2022-11-01
近年来，预付费领域“跑路”等失信事件频发，虚假宣传、缺乏资质、价格欺诈、退费难等问题成为消费者投诉的“重灾区”，严重侵害了消费者合法权益。以“双减”后频上热搜的校外教育培训领域为例，中消协发布的《2021年校外教育培训领域消费者权益保护报告》中显示，2021年全国消协组织受理有关校外教育培训的投诉案件共80528件，同比增长43.4%。教培机构频现“跑路”及退费风波成为2021年十大消费维权舆情热点之一。由于相关法规政策配套滞后、监督管理机制不够健全、疫情和行业政策冲击以及消费者缺乏理性消费意识等原因，校外教育培训领域消费侵权多发、消费维权困难等现象仍然存在。
为进一步规范预付费领域发展，北京市通过了《北京市单用途预付卡管理条例》（以下简称《条例》），已于2022年6月1日起施行。《条例》第三十四条提到“行业主管部门和执法部门可以依法采取相关信用管理措施”，对预付费领域信用监管作出了指引性规定。2022年全国“两会”上，李克强总理作政府工作报告，提出“加快建立健全全方位、多层次、立体化监管体系，实现事前事中事后全链条全领域监管，提高监管效能。”本文围绕以信用赋能预付费监管这一课题，结合《条例》的实施，探讨综合运用信用承诺、分级分类、信息公示、联合惩戒等信用监管工具，构建贯穿事前事中事后全生命周期的信用监管机制。
一、共建共治诚信底色，夯实事前信用基础
在备案环节实行信用承诺制度，加强源头治理降低风险。《条例》第二十条明确规定，经营者发行预付卡“超过一定数量、金额规模”时应当向行业主管部门备案，未超过一定数量、金额规模的可自主备案，具体细则由各行业主管部门确定。建议行业主管部门制作行业自律型信用承诺书，要求企业作出诚信经营的承诺，其中承诺事项可根据预付费企业特征进行设置，如要求企业承诺当遇到停业、歇业等影响履约的情况，须至少提前30日告知消费者，并将相关信息在经营场所公示不少于30日。同时明确告知企业如承诺不实将进行行政处罚、列入严重违法失信名单等约束措施，并将履约情况纳入企业信用记录，作为开展信用监管的重要依据。信用承诺不仅是企业信用记录的一个重要组成部分，也是一次诚信教育的机会。笔者认为，不仅要从正面宣传诚信经营的理念，还要从反面强调失信的严重后果。相关部门可印制失信惩戒典型案例宣传材料，让诚信宣传更直观、更有效，促使企业树立契约精神和法治意识，从而提升企业诚信守法的内生动力。
以信用状况为参考进行分级资金监管，在控制风险的同时激发企业活力。《条例》第二十二条明确了要求建立预付卡预收资金存管制度，从资金监管层面对经营者进行了约束，保障了预付资金在经营者处相对稳定。对于企业来说，资金存管不利于快速回笼资金，对资金流动性有一定影响，但另一方面能够提高消费者对企业的信任度。因此，在实际监管中，建议行业主管部门围绕资金存管的特点，将信用监管的理念贯穿其中，在保障资金安全和激发企业活力二者之间找到优化平衡点，充分发挥资金存管这一“利器”的作用。《条例》只对资金存管制度作出了指引性规定，在第二十二条第二款明确了“实行资金存管的行业、纳入存管管理的经营者范围计算、资金存管的要求、资金支取方式等的具体办法，由市行业主管部门会同地方金融监管部门制定并报市人民政府批准后向社会公布。”建议有关部门在制定相关管理办法时，将市场主体的信用情况纳入参考范围，建立与信用状况挂钩的资金存管体系，实施差异化的存管方式。如对于守信企业可适当降低资金存管比例，以激励企业继续诚信经营；对于被投诉较多、受过行政处罚等有一定信用风险的企业，要适当提高资金存管比例以防范风险。
加强资金监管制度的推广宣传，强化社会共治。为了让更多预付费企业主动加入资金监管，一定要让主动参与的企业“被看见”。除了利用预付费监管服务平台对社会开放查询服务外，还可主动对接美团、大众点评、口碑等消费平台，对参与资金监管的企业发放“小红花”，让消费者能够直观了解企业资金监管情况，为企业增加信任维度，促使消费者在选择上更加倾向于已参与资金监管的企业，实现“良币驱逐劣币”，从而促进更多的发卡企业主动纳入预收资金存管制度，形成良性循环。
二、分级分类精准施策，推进事中动态监管
构建预付费监管平台，完善监管对象数据库。信用监管的主要路径，就是通过归集监管对象的各类信用信息，构建科学有效的模型算法建立分级分类体系，并根据监管对象信用情况实施差异化监管措施，实现监管效率的最大化。在推进国家治理体系和治理能力现代化背景下，预付费监管同样需要构建完善的监管服务系统作为智慧监管支撑。目前多地已逐步建立预付费服务监管平台，主要功能包括发卡备案、资金监管、信息查询等。由于预付费监管涉及多个行业主管部门，涉企信息产生于各个单位，因此预付费监管服务平台需建立在跨行业、跨部门的基础上，整合各部门、各层级监管资源，描绘市场主体多维度、全方位的立体画像，实现信息的多元共享和顺畅交换，强化精准监管、智慧监管，提升整体监管效能。由于备案并非强制性规定，为了进一步理清监管对象台账，除了鼓励商家主动入驻平台以外，还可结合投诉举报等系统提取相关企业信息，综合运用区块链、人工智能等技术，构建完整、清晰的监管对象库，做到“底数清、情况明”。在此基础上全面归集预付费企业信用信息，完善企业信用档案，为信用监管和风险发现提供有力的数据支撑。
加强信用风险监测，开展分级分类监管。预付费监管核心在“管”，重点在“监”。此处的“监”既是监督，也是监测。预付费企业“出事”前往往有相应的征兆，监管部门应充分运用监管和监测数据，强化分析研判，提前做好风险防范。市场监管总局《关于推进企业信用风险分类管理进一步提升监管效能的意见》提出了通用性企业信用风险体系建设的模板，从企业基础属性信息、企业动态信息、监管信息、关联关系信息、社会评价信息等五个维度设计了分类指标体系，并科学赋予指标权重。在此基础上，可依托预付费监管平台，充分运用机器学习、人工智能等技术，辅以企业族谱分析、舆情监测等手段，提取预付费领域相关的高风险指标，构建“静态+动态”“通用+专用”的专业信用风险评估模型。
在社会评价信息方面，可利用楼宇物业信息渠道纳入房屋租赁信息，建议通过预付费监管平台建立物业数据共享机制，及时归集企业经营场所租赁情况，作为一个重点指标充实风险评估模型。此外，应重点结合投诉举报系统，建立相应算法提取预付费企业数据，对预付费投诉频发的企业进行监测预警，并提高其在信用风险指标中的权重。根据企业信用风险评级结果匹配相应的监管频次，聚焦重点、精准发力，提升靶向监管能力。通过构建风险识别、评估、预警、防范全流程动态风险管理机制，并通过平台实现各部门信息共享，努力做到对风险早发现、早提醒、早处置，实现主动治理、“未诉先办”。
推进一体化综合监管，强化组织保障。预付费领域涉及多个行业，由多家主管部门监管，同时预付费领域的企业具有共通性，因此需要各个部门之间建立沟通衔接机制，加强联通共享。联席会议机制已被证明对于各成员单位之间明确分工职责、互通工作情况、共同解决问题等方面有着积极的作用。市场监管部门应牵头构建联席会议机制，定期召开联席会议，就登记备案信息、难点问题、重点舆情、变化趋势等各方面问题进行充分沟通交流，强化改革的系统集成，实现跨部门、跨层级、同标准、通数据等方面的协同，加强政府部门整体监管效能。
三、依法依规失信惩戒，完善事后闭环监管
加大失信惩戒力度，实施更为刚性的管理措施。预付费领域失信事件的频发，在一定程度上说明失信者的失信成本较低，亟须实施更为严厉、更加有效的监管措施。国务院办公厅印发的《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》中明确提出“加强预付费消费监管，对侵害消费者权益的违法行为依法进行失信联合惩戒；对屡禁不止、屡罚不改的，依法实施市场禁入。”按照《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》第八条第二款“预收费用后为逃避或者拒绝履行义务，关门停业或者迁移服务场所，未按照约定提供商品或者服务，且被市场监督管理部门确认为无法取得联系”的情形，可依法列入严重违法失信名单。
对于依法列入严重违法失信名单的企业，一是要多渠道公示，通过预付费监管服务平台、企业信息公示平台、信用中国等渠道进行集中公示、重点曝光，实施社会性信用惩戒。二是要多部门限制，联合相关部门的监管力量进行联合惩戒，加快出台更加明确、细化的措施清单，在行政许可、从业资格、政府扶持、评先评优、政府采购等领域对严重违法失信企业实施约束措施，真正实现“一处失信、处处受限”，促使失信企业尽快履行相关义务。
研究探索企业信用与自然人信用挂钩机制。个人信用与企业信用挂钩，既能防止失信者换张皮“死灰复燃”，又能有效提升信用约束力。对于已经“跑路”的企业来说，单纯限制企业行为的惩戒措施往往收效甚微，需让企业背后的主要负责人“处处受限”才能促使其“改过自新”。《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》指出，要“规范认定并设立市场主体信用‘黑名单’，建立企业信用与自然人信用挂钩机制，强化跨行业、跨领域、跨部门失信联合惩戒。”建议进一步健全预付费领域严重违法失信名单工作制度，参照法院对于失信被执行人的管理，细化列入情形和工作程序，明确规定企业失信行为将如何影响主要负责人的个人征信记录，以及对于自然人的失信惩戒措施，如限制担任董监高、行业禁入等，形成严惩失信高压态势，提高失信者违法成本。
推进信用法律法规建设，不断加强法治保障。《北京市单用途预付卡管理条例》的出台，准确回应了预付费监管的痛点难点问题，对于北京市预付费领域监管具有里程碑式的意义。在此基础上，还要加快推进预付费领域信用体系建设相关法律法规制定进程，继续完善各项配套制度，出台预付费领域信用承诺、信用信息管理、信用风险分级分类、联合惩戒、信用修复等方面的一系列制度规范，为预付费领域信用体系建设提供健全的法治保障。
□北京市西城区市场监管局 石林
