来源：中国市场监管报
发布时间：2023-01-11
伴随社会主义市场经济体制改革完善进程，我国房地产行业市场化发展趋势明显。2014年7月，国家发展改革委、住房和城乡建设部发文，允许房地产经纪服务收费实行市场调节价，从而完成从政府指导价向市场调节价的定价方式转变。2014年房地产经纪服务收费定价制度调整以来，充分发挥“有效市场”在资源配置中的决定性作用，促进我国房地产经纪服务市场蓬勃健康发展。
2022年12月，中共中央、国务院印发《扩大内需战略规划纲要（2022—2035年）》，要求“促进居住消费健康发展”。有观点认为，应当限定房地产经纪服务收费，以最大化保障居住消费者利益。笔者不赞同此种意见，认为“促进居住消费健康发展”需要继续坚持由“有效市场”调节房地产经纪服务收费，而不应再回归到政府指导价的模式上。理由如下：
第一，“使市场在资源配置中起决定性作用”是我国经济体制改革的基本共识。
1992年邓小平同志南方谈话以来，我国对市场在资源配置中起决定性作用的认识不断深化。党的十五大提出“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，党的十六大提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，党的十七大提出“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”，党的十八大提出“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”，党的十九大提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，党的二十大提出“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。根据中央文件精神，政府应大幅度减少对资源的直接配置，推动资源依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。
具体到房地产经纪服务市场来看，实行政府指导价恰恰是政府对资源直接配置的表现，与相关领域的市场化改革方向相背。由“有效市场”调节房地产经纪服务收费更符合中央文件精神。
第二，房地产经纪服务不属于《中华人民共和国价格法》规定的应当由政府制定指导价的服务范围。
房地产经纪服务不属于《中央定价目录》范围，房地产经纪服务收费实行政府指导价不符合《中华人民共和国价格法》规定的“价格的制定应当符合价值规律，大多数商品和服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价”的基本原则。
此外，房地产经纪服务并不属于《中华人民共和国价格法》规定的可以实行政府指导价的服务范围。《中华人民共和国价格法》第十八条明确5类商品和服务价格“在必要时可以实行政府指导价或者政府定价：（一）与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格；（二）资源稀缺的少数商品价格；（三）自然垄断经营的商品价格；（四）重要的公用事业价格；（五）重要的公益性服务价格。”《〈中华人民共和国价格法〉释义》对于此5类商品和服务进行了解释说明。房地产经纪服务不属于该5类商品和服务范围。即使认为房地产经纪服务属于与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品的，也并不必然应实行政府指导价，仍需由价格主管部门和行业主管部门经过正当的法律程序，充分阐释实行政府指导价的“必要性”，才能将由市场定价方式转变为政府定价或政府指导价模式。其中，2018年制定的《政府制定价格听证办法》是提高政府价格决策民主性、科学性和透明性的重要程序保障。
第三，房地产经纪服务收费实行政府指导价不符合《中华人民共和国反垄断法》及公平竞争审查机制的要求。
《中华人民共和国反垄断法》第五条规定，国家建立健全公平竞争审查制度。行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定涉及市场主体经济活动的规定时，应当进行公平竞争审查。《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》规定，不得违法干预实行市场调节价的商品和服务的价格水平。《关于印发〈公平竞争审查制度实施细则〉的通知》规定，政府不得为了违法干预实行市场调节价的商品和服务的价格水平，制定商品和服务的统一执行价、参考价等措施。
房地产经纪领域是比较纯粹的竞争性服务市场，通过企业竞争、消费者自主选择和市场价格机制调整，能够有效调节房地产经纪服务供需平衡。如果将房地产经纪收费转为政府指导价，会形成在特定区域内房地产经纪服务收费趋同趋势，反而有损于房地产经纪服务企业的有效竞争，进而损害消费者的自主选择权利。
第四，市场调节的房地产经纪服务收费有利于调动中介机构积极性，提升服务水平。
根据《中华人民共和国价格法》第九条规定，经营者应当努力改进生产经营管理，降低生产经营成本，为消费者提供价格合理的商品和服务，并在市场竞争中获取合法利润。《中华人民共和国价格法》对经营者的合法利润进行了保障。
目前，房地产经纪服务提供者为获得合法利润，需要付出门店租赁成本、人力成本、信息系统管理成本、房源开拓成本等。根据经济水平发展程度的不同，各地房地产中介机构经过多年运营及市场竞争形成各自的收费标准，可以覆盖前述成本，也可以保证为消费者提供较好的服务质量。这些收费标准都是经过“有效市场”检验的，能够有效促进“居住消费健康发展”。如果通过政府定价方式统一或趋同各地房地产经纪服务收费标准，可能会影响房地产经纪服务企业及从业人员的积极性，影响其服务质量。况且，此种趋同的定价标准也可能很难适应全国迥异的大中小型城市房地产市场发展状况以及公众对房地产经纪服务的多样化需求。
第五，“有效市场”调节房地产经纪服务收费有利于保护消费者的选择权。
根据《中华人民共和国消费者权益保护法》第九条规定，消费者享有自主选择商品或者服务的权利。在互联网资讯发达、中介收费透明公开的背景下，目前房地产经纪服务领域收费水平由“有效市场”调节，消费者可根据相关信息和自身需求综合进行消费决策。如果主管部门对房地产经纪服务价格采取政府指导价，将致使价格趋同，房地产经纪服务可能将不得不采取压低成本的方式提供服务，实质限制了消费者的选择。若果真如此，则原本致力于提升住房消费者福利而调整房地产中介服务收费定价机制的举措，反而可能误打误撞地损及消费者的自主选择权，反而更不利于消费者福利的提升。
第六，实践证明，“有效市场”调节房地产经纪服务收费并未出现不良社会效果，应当坚持市场化定价方向。
2014年放开房地产经纪服务领域价格管控后，该领域形成充分的市场竞争。各地房地产经纪服务机构经过多年运营及市场竞争形成了较为合理的价格机制，一方面，保证了房地产经纪服务机构为消费者提供较高水平的服务；另一方面，保证了房地产经纪服务机构和人员的积极性。房地产经纪服务领域全面实行市场调节价以来，并未出现价格失控等不良的社会反应，房地产经纪服务市场蓬勃健康发展。从这一实践经验来看，房地产经纪服务领域应当继续实行市场调节价。
第七，“有效市场”和“有为政府”合力共促房地产经纪服务市场健康发展。
“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”是我国市场化改革中的一对高度辩证的命题。“有效市场”调节房地产经纪服务收费强调市场在资源配置中的决定性作用，同时需要政府以适当方式加强房地产经纪服务收费监管。“有效市场”和“有为政府”合力共促房地产经纪服务市场建设，促进“居住消费健康发展”，是我国实践探索的有效经验总结。“有为政府”监管在房地产中介服务市场的表现，并非通过政府定价来进行事前监管，而应当通过不断提升依法行政能力，加强和完善事后监管，通过对违反《中华人民共和国价格法》《中华人民共和国反垄断法》《中华人民共和国反不正当竞争法》《价格违法行为行政处罚规定》等法律法规规定的行为处罚，进而促进房地产经纪服务市场的健康发展。
2023年，政府及其各部门将共同发力，保障房地产行业平稳发展，助力国民经济行稳致远。房地产经纪行业作为房地产行业的重要组成部分，在“有效市场”和“有为政府”的合力下，必须坚持市场化改革方向，发挥其助力国民经济、促进“居住消费健康发展”的重要作用。
□中国人民大学法学院副教授、法学博士 姚海放
