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查处检验检测机构违法行为适用法律浅析

来源:中国市场监管报

发布时间:2023-01-18

  2021年4月,市场监管总局陆续发布修订后的《检验检测机构资质认定管理办法》(原质检总局163号令,总局第38号令)和新制定的《检验检测机构监督管理办法》(总局第39号令),均自2021年6月1日起生效,形成两套较为清晰、独立的监管执法体系。近两年,各级各地市场监管部门联合其他职能部门加强检验检测机构“双随机、一公开”监督检查工作,查处了一批检验检测机构违法违规案件。部分违法行为发生在两个办法生效前,但被发现和查处时间在生效后,此种情形下,执法人员往往关注的是两个规章的选择适用问题,但笔者认为还应注意考量上位法优先原则,如果属于《中华人民共和国质量法》规定的“产品质量检验机构”,应优先适用法律而不是规章。笔者结合一个具体案例予以探讨。

案情介绍
  2021年10月,D省某市市场监管局对辖区检验检测机构S公司开展专项监督检查,随行专家发现其依据GB/T 26125-2011《电子电气产品六种限用物质(铅、汞、镉、六价铬、多溴联苯和多溴二苯醚)的测定》标准检测的部分检验报告存在3种违法违规情形。
  1.该公司部分报告宣称使用了化学分析法(GB/T 26125标准附录A/B/C三类方法),但相关检测仪器对应的原始检测数据缺失,主要是仪器内检测点位数据远少于报告和检测记录的数量。
  2.部分使用化学分析法的报告虽然可以找到对应点位的原始检测数据,但个别数据与报告、检测记录的数值不一致,例如一份报告中某个点位的铅(Pb)含量为20748mg/kg(与检测记录相同),仪器内的原始数据却是25505mg/kg(数据差异不影响最终结论)。以上两种情形涉及报告时间在2021年2月至2021年9月期间。
  3.部分报告宣称使用物理扫描法(GB/T 26125标准附录D方法),对应检测仪器中也有相应原始检测数据,但S公司取得的资质认定CMA证书能力附表中仅有涉及化学分析法项目,不包括物理扫描法,涉及报告数量较少,集中在2021年2月至5月期间。
  经查,S公司承认存在检测违规行为。出现第一种情形主要是为了节省成本,根据既往经验仅选取产品中超标风险较高的部分点位检测,其他不容易超标的点位未实际检测,直接出具“未检出”的判定。第二种情形则是因为检测记录是在其他报告检测记录电子版基础上编辑的,记录人员按原始检测数据逐条重新编辑时,个别项目忘记更新,仍保留上一份报告数据,而记录审核人员和审批人员均未发现。第三种情形,实际上该公司对此项目早已有相应检测设备和能力,办理CNAS证书时同时申报了物理法和化学法,但申报CMA证书时漏了勾选GB/ T 26125标准附录D的物理法。

违法行为定性
  根据目前检验检测领域部门规章的制修订情况,《检验检测机构资质认定管理办法》主要针对机构资质管理,《检验检测机构监督管理办法》主要规范机构从业行为。
  S公司的第一项违法情形,与《检验检测机构监督管理办法》第十四条第二款第(一)项“未经检验检测”(部分点位未经实际检测直接判定符合)和第(二)项“伪造、变造原始数据、记录”(未经检测直接给出“未检出”的单项数据)似乎都吻合,不论适用哪一项,都可以认定S公司有“出具虚假检验检测报告”的行为,对应罚则为“责令限期改正,处3万元罚款”。
  S公司的第二项违法情形,似乎既可以认定为《检验检测机构监督管理办法》第十三条第二款第(四)项的“未按照标准等规定传输、保存原始数据和报告”(未将仪器内原始数据准确记录并导入检测记录和报告中),也可认定为第十四条第二款第(二)项的“伪造、变造原始数据、记录”(检测记录和报告中均记录了一个错误数据),但仔细分析会发现第二种定性不妥。一般来说,区分“虚假报告”和“不实报告”主要看机构违规的主观性,前者要有主观故意,而后者绝大多数为过失。本案经查证,确实属于工作人员疏忽、忘记更新模板中的旧数据。换个角度来看,这不仅是记录人员自身专业素质不达标的问题,记录审核、报告审批这两层把关程序也形同虚设,机构内部没有任何人发现报告和记录数值与原始数据不一致的问题。这说明该机构的管理体系未有效运行,体系职能分配表所规定的各部门、人员(技术人员、管理人员)的岗位责任均未履行到位。如此来看,又可以按新的《检验检测机构资质认定管理办法》第三十六条第(一)项“基本条件和技术能力不能持续符合资质认定条件和要求,擅自向社会出具具有证明作用的检验检测数据、结果”来定性。无论按哪一条款定性,罚则均为“责令限期改正,处3万元罚款”。
  第三项违法情形判定最简单,直接按照新版《检验检测机构资质认定管理办法》第三十六条第(二)项“超出资质认定证书规定的检验检测能力范围,擅自向社会出具具有证明作用的数据、结果”定性,罚则为“责令限期改正,处3万元罚款”。

规章适用的考量
  本案的特殊之处在于违法情形发生的具体时间。《检验检测机构资质认定管理办法》和《检验检测机构监督管理办法》都是2021年4月发布、6月1日生效。根据“法不溯及既往”原则,这两部规章对发生在2021年6月1日之前的违法行为并不发生效力,原则上应当以违法行为发生时的规定即旧版《检验检测机构资质认定管理办法》为准。2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条对此也有明确规定——“实施行政处罚,适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定”。
  按此分析,第一种、第二种违法行为的发生时间跨越新规章生效时间,第三种违法行为则全部发生在新规章生效之前,但从违法行为发生到被发现并查处,都在《中华人民共和国行政处罚法》规定的“两年追溯期”内。该法第三十七条后半段首次在行政法领域立法时明确了“从旧兼从轻”原则,即“作出行政处罚决定时,法律、法规、规章已被修改或者废止,且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的,适用新的规定”。
  因此,第一种、第二种违法行为,应分别定性为《检验检测机构资质认定管理办法》的“出具虚假检验报告”和新版《检验检测机构监督管理办法》的“基本条件和技术能力不能持续符合资质认定条件和要求出具检验报告”。第三种违法行为全部发生在规章制修订之前,且旧规定的处罚力度(3万元以下)明显小于新规定(定额3万元),所以不论“从旧”或“从轻”,均应按照旧版《检验检测机构资质认定管理办法》的“超出资质认定证书规定的检验检测能力范围出具检验报告”定性。但如果第一种“未经检测出具虚假检验报告”的违法行为并未连续,而是仅发生在规章制修订之前,旧版《检验检测机构资质认定管理办法》对应罚则是“撤销资质认定证书”。根据市场监管总局2020年针对“某检测机构不服被某省局撤销全部CMA证书一案”行政复议决定书的意见,撤销资质认定被视为行政处罚(吊销许可证),而非行政许可程序。因部门规章无权设定吊销许可证照的处罚,所以之后《检验检测机构资质认定管理办法》修订时才专门删掉该条款,并在《检验检测机构监督管理办法》设定罚款3万元。从常识来看,单纯罚款肯定比吊销许可证要轻,这时考虑“从旧兼从轻”原则,还是应适用《检验检测机构监督管理办法》处罚。

上位法优先原则的考量
  本案分析至此似乎已经清晰,应按照《检验检测机构资质认定管理办法》和《检验检测机构监督管理办法》分别定性,各项罚则分别裁量后再叠加处罚,但实际上,这种处理思路忽略了一个重要原则,即“上位法优先”。
  上述违规检验报告涉及对象均为各类电子电器产品,因此S公司并不只是一家取得CMA证书的检验检测机构,更是《中华人民共和国产品质量法》所规定的“产品质量检验机构”(因CAL资质已取消,取得CMA证书、涉及产品质量报告即可认为产品质量检验机构)。该法第五十七条规定“产品质量检验机构……伪造检验结果或者出具虚假证明的,责令改正,对单位处五万元以上十万元以下的罚款,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上五万元以下的罚款;有违法所得的,并处没收违法所得;情节严重的,取消其检验资格、认证资格;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。因此,对于产品质量检验机构“出具虚假检验结果”的违法行为,应优先适用《中华人民共和国产品质量法》处罚,不能为避免较重处罚而故意选择适用规章。

□广东省东莞市市场监管局 孔 迪