来源：中国市场监管报
发布时间：2023-01-18
党的二十大报告提出，“加强反垄断和反不正当竞争，破除地方保护和行政性垄断，依法规范和引导资本健康发展”。近年来，市场监管部门针对市场主体和群众反映强烈、社会舆论关注的突出问题，深入开展制止滥用行政权力排除限制竞争执法专项行动，查处一大批案件，对助力构建全国统一大市场、进一步激发市场主体活力起到积极作用。笔者尝试结合湖南省怀化市住房和城乡建设局滥用行政权力排除、限制竞争案（以下简称怀化案）和浙江省海宁市住房和城乡建设局等滥用行政权力排除、限制竞争案（以下简称海宁案），简述行政性垄断的危害与破除路径。
一是深刻认识行政性垄断的巨大危害。较之市场主体实施的排除、限制竞争行为，行政权力滥用行为特别是抽象行政行为，带来的反竞争影响往往波及面更广、危害性更大。在怀化案中，怀化市住建局通过制定工作方案，要求怀化市城区瓶装燃气经营企业达成联合经营框架协议，整合销售业务，由某燃气企业实施统一管理，统一调配供应市场。这导致相当长一段时间内怀化城区两家瓶装燃气企业划分市场份额，由某燃气企业统一经营管理，严重影响市场竞争。在海宁案中，海宁市住建局等部门通过印发系列文件，招标确定共保体承保全市建筑施工安责险业务，要求新开工建筑施工企业申领施工许可证前必须在共保体保险公司投保建筑施工安责险的行为，剥夺建筑施工企业自主选择建筑施工安责险保险公司的权利，排除共保体以外其他保险公司参与海宁市建筑施工安责险市场竞争的机会，限制相关市场竞争。两起案件突出体现了行政力量对市场机制正常运行造成的严重干扰，所涉行业关系国计民生，相关市场竞争机制的失效更给消费者安全带来隐患。
二是充分发挥公平竞争审查的预防作用。两起案件均涉及政府部门发布不当干扰市场竞争机制的文件，公平竞争审查制度在这方面可以发挥积极的事前预防作用。在海宁案中，反垄断执法机构的处理建议包括“建立健全公平竞争审查工作机制”“全面落实公平竞争审查制度”等内容，需要进一步推动该制度功效充分发挥。第一，推进规则完善。2021年市场监管总局等五部门联合印发《公平竞争审查制度实施细则》，下一步反垄断执法机构可继续提升规则的可操作性。在当前经济情势下，双碳目标、半导体产业发展等重大战略推进都会加大竞争政策与产业政策的协调难度，公平竞争审查规则中“例外规定”的细化值得高度重视。第二，保障实施效果。目前公平竞争审查的有效实施还面临很大挑战，应进一步推动各地将公平竞争审查纳入依法行政、法治政府考核评价体系，继续探索借助网络举报系统、约谈机制、第三方评估等提升制度刚性，警惕形式主义。
三是不断提升反行政性垄断执法威慑力。在上述两起案件中，反垄断执法机构均向涉案部门上级机关提出依法处理建议，在怀化案中向怀化市人民政府发出行政建议函，在海宁案中向海宁市人民政府发出行政建议书，并建议将整改结果予以公告，有助于规范行政主体行为。需要指出的是，新反垄断法第五十四条、第五十五条以及第六十一条在负责人约谈、改正情况书面报告等方面作出一定完善，将有助于未来提升反行政垄断执法威慑力，促进反垄断执法常态化、规范化。结合新反垄断法规定，反垄断执法机构在具体案件查处过程中，执法信息应及时、适当披露，充分发挥案例警示与竞争文化培育作用，引导相关行政主体增强公平竞争意识、守法自律。
四是切实保障行政垄断所涉市场主体的合法权益。特定行政垄断行为往往对相关市场主体合法权益造成严重影响。在怀化案中，怀化市住建局下属市燃气办对怀化市两家燃气企业签订的包括划分市场份额及委托管理经营的协议、合同予以鉴证。值得注意的是，其中某燃气企业后来要求恢复自主经营行为，市燃气办则对该要求予以拒绝。在海宁案中，海宁市住建局印发《关于落实海宁市建筑施工领域安全生产责任险制度的补充通知》，强调未按规定参保的主体将根据安全生产法第一百零九条规定予以严格处罚。经济高质量发展离不开竞争机制的有效发挥，良好营商环境的营造需要政府部门充分尊重市场主体在法律框架下的经营自由。在实际案件查办中，反垄断执法机构应重视保障具体案件中所涉市场主体的合法权益，特别是行政垄断行为与市场主体行为直接相关的案件中，要仔细甄别市场主体扮演的角色。同时，执法机构要大力宣传相关案例，让市场主体认识行政性垄断的危害，增强市场主体依法维权意识，鼓励其积极提供案件线索等。
□中国社会科学院大学
竞争法研究中心执行主任 韩 伟
