来源：中国市场监管报
发布时间：2023-06-07
对食品不符合其标签所标示的推荐性标准应当如何处置，一直是食品安全执法实践中颇具争议性的热点话题。当食品被检出不符合标签所标示的推荐性标准或企业标准，但符合食品安全标准的情形，目前食品安全监管执法部门在发布的质量公告中统一称为“不合格食品”。笔者认为，上述归类容易将食品不符合其标签所标示的推荐性标准的行为与不符合食品安全标准的行为混同，可能使消费者产生误认。出现这样的问题，核心在于执法处置，笔者通过分析争议产生的原因及实践中不同的观点，提出相应建议方案，供大家参考。
争议产生的原因
关于推荐性标准与强制标准的概念，《中华人民共和国标准化法》第十条第一款规定：“对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求，应当制定强制性国家标准。”第二条第三款规定：“强制性标准必须执行。国家鼓励采用推荐性标准。”《中华人民共和国食品安全法》第二十五条明确了食品领域的强制标准：“食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他食品强制性标准。”该法第二十九条还有对制定食品安全地方标准的授权。从法律规定角度看，食品领域的强制性标准只有国家与地方食品安全标准两大类，别无其他。
食品安全标准承载的功能是保障食品安全，这点毫无疑义。《中华人民共和国食品安全法》第一百五十条对食品安全的定义是：“食品安全指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。”值得注意的是，很多技术要求都是相对的，比如说“无毒无害”这一安全目标，可以通过对有害物质的管控来实现，特定的有害物质在某些标准中是禁止含有，而在某些标准中是设定限值。对上述物质的量限要求，国家和地方食品安全标准关注的是安全；而在推荐性标准一方，在符合量限要求的前提下还细分了数值多少，兼顾安全与质量。
对食品不符合其标签所标示的推荐性标准如何处置产生的争议，既有客观因素，也有主观因素。客观因素是一部分食品安全抽检计划在实施过程中，以非食品安全标准判定后得出结论。主观因素主要是对法律适用理解不同，目前行政执法和司法领域主要有两种观点：一种观点主张适用《中华人民共和国食品安全法》定性，另一种观点主张适用《中华人民共和国产品质量法》定性。这两种不同的主观认知导致法律适用不一致，也是造成执法中同案不同罚、法院裁判时同案不同判的主要原因。
不同观点分析
在前述两种不同观点中，赞同适用《中华人民共和国食品安全法》的，对于具体法律条款的适用又产生3种不同的观点：第一种观点主张适用《中华人民共和国食品安全法》第三十四条的兜底规定，应按此条款对应罚则处理。第二种观点认为应按《中华人民共和国食品安全法》标签虚假条款即第七十一条第一款定性处置。第三种观点则认为应综合考量，视客观情形适用。
笔者对以上几种观点逐一分析。
1.如果按《中华人民共和国食品安全法》兜底条款处置，即定性为违反第三十四条“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：……（十三）其他不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂、食品相关产品”，此时问题在于，讨论食品不符合其标签所标示的推荐性标准的大前提，是相关食品符合食品安全标准，以兜底条款处置显然行不通。
2.如果按《中华人民共和国食品安全法》标签虚假条款处置，即定性为违反第七十一条第一款“食品和食品添加剂的标签、说明书，不得含有虚假内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。生产经营者对其提供的标签、说明书的内容负责”。有不同意见认为，标签其实是真实的，只不过食品本身未能达到要求而已，故不能定性为虚假，而且用标签虚假条款定性没有合适的规制条款。但是，也有意见认为如果用《中华人民共和国食品安全法》里的“口袋罚则”即第一百二十五条第一款第（二）项规制，即属于“生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂”，标签虚假可以从逻辑层面成立。此外，还有一种意见认为，因为标签先于食品生产而印制，所以食品检出不合格，不能指责标签虚假。笔者认为，这一观点忽略了标签内容的符合性要求，对食品整体而言，这种符合性属于法定义务，在《中华人民共和国食品安全法》框架下，法定义务是必须严格履行的。
3.如果按《中华人民共和国产品质量法》处置，则应以第二十六条第二款第（三）项“产品质量应当符合下列要求：……（三）符合在产品或者其包装上注明采用的产品标准，符合以产品说明、实物样品等方式表明的质量状况”定性，依据该法第五十条处罚。但是，第五十条明确“以不合格产品冒充合格产品的”，其主观要件为故意，过失违法情形不适用《中华人民共和国产品质量法》第二十六条第二款第（三）项定性。此种情形下，对违法行为的处置会产生很多变数，可能影响惩戒效果，损害法律的公平公正。
综上分析，笔者赞同综合考量说，应视不合格项的具体情形，结合详细的标准要求，分析标准所列内容，准确适用法律，具体适用原则为：当不合格项属于食品安全指标的，应由食品安全领域的法律规制。
独立设置责任的建议
非强制，本是推荐性标准与企业标准的共同特征。2019年12月1日《中华人民共和国食品安全法实施条例》施行后，新增了对不符合企业标准的罚则，解决了部分问题，但未能将标签不符合推荐性标准这一情形纳入。实际上，这两种行为的社会危害性基本相同，且推荐性国家标准、地方标准、行业标准的公信力高于企业标准。以“入罪举轻以明重，出罪举重以明轻”的法律理念来衡量，违反企业标准的行为要受到处罚，那么对违反国家标准、地方标准、行业标准的行为设置罚则并无不妥。
追根溯源，回顾我国食品监管体制的历史沿革，以《中华人民共和国食品安全法》或者《中华人民共和国产品质量法》来处置上述不合格行为都有一定的道理，争议本质来自对食品安全概念内涵的深层次理解不同。对食品不符合其标签所标示的推荐性标准应当如何处置这一问题，平息法律适用争议已是当务之急。
笔者认为，处置食品不符合其标签所标示的推荐性标准问题，基于法律对食品与其标签内容之间的符合性要求（从义务角度而言可以说是强制的），无论从实务还是理论方面考量，都可以比照《中华人民共和国食品安全法实施条例》的同类型规定，独立设置法律责任。具体而言，建议采用如下立法表述：“食品生产经营者生产经营的食品符合食品安全标准但不符合食品所标注的推荐性标准规定的食品安全指标的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门给予警告，并责令食品经营者停止经营该食品，责令食品生产企业改正；拒不停止经营或者改正的，没收不符合推荐性标准规定的食品安全指标的食品，货值金额不足1万元的，并处1万元以上5万元以下罚款，货值金额1万元以上的，并处货值金额5倍以上10倍以下罚款。”
□江苏省镇江市市场监管局 王涤非
