来源：中国市场监管报
发布时间：2023-06-07
陈述、申辩权是法律赋予相对人的一种自我辩护的权利，行政机关必须理解把握保障当事人陈述、申辩权的关键点，才能实现程序正当。2021年新修订的《中华人民共和国行政处罚法》与2017年修正版相比，把告知当事人陈述、申辩权明确规定在行政处罚事先告知程序中（第四十四条）。《市场监督管理行政处罚程序规定》在上位法范围内作出具体规定，将告知当事人陈述、申辩权规定在首次告知程序和行政处罚告知程序中（第二十一条、第五十七条）；明确在告知当事人拟作出的行政处罚决定后，应对当事人提出的事实、理由和证据进行复核，且应当采纳其中成立的部分（第五十八条）。
但是，上述法律和部门规章对于行政机关如何告知，当事人如何陈述、申辩，经复核采纳陈述、申辩内容之后如何处理等问题，均未作出明确规定，实际办案中各地做法也不尽相同。笔者结合这几个问题，对保障当事人陈述、申辩权的几个关键点进行探讨。
行政机关如何告知
《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十一条第二款规定：“首次向当事人收集、调取证据的，应当告知其享有陈述权、申辩权以及申请回避的权利。”市场监管总局制发的《市场监督管理行政处罚文书格式范本（2021年修订版）》（以下简称《文书格式范本》）中，首次告知陈述、申辩权体现在现场笔录、询问笔录文书中，检查人员需说明“你有权进行陈述、申辩”，现场笔录中专门设置“当事人的陈述、申辩情况”栏。
一般情况下，现场检查是案件的起点，通过现场检查的权利告知，就可以满足程序规定的要求。但是，办案过程中可能出现未对当事人进行现场检查或询问调查的情况，此时只能通过下发询问通知书或者限期提供材料通知书等方式履行调查义务。《文书格式范本》中的询问通知书、限期提供材料通知书等文书并未体现陈述、申辩权告知的情况。
有观点认为，在以上未告知的情况下，如果最终作出行政处罚决定，当事人以行政机关未履行首次告知陈述、申辩权为由，申请行政复议或提起行政诉讼，行政机关以无法告知或未实际向当事人收集、调取证据作为未告知的理由，恐怕难以获得复议机关或人民法院的支持，存在程序违法风险。笔者经过检索，未发现相关实际判例，但以上推论理论上是成立的，因此建议行政机关首次向当事人（尤其是处罚相对人）展开调查时，在相关文书中均增加告知陈述、申辩权的表述，或者效仿公安机关办案要求制作权利义务告知书，留下提前告知相关权利义务的纸质文书后再开展调查。
需要注意的是，当事人并非只能在行政机关告知陈述、申辩权之后才能陈述、申辩，而是自始应当享有。因此，行政机关告知陈述、申辩权以前，当事人陈述、申辩的，行政机关不应拒绝，且需要听取、记录。
当事人如何陈述、申辩
《中华人民共和国行政处罚法》和《市场监督管理行政处罚程序规定》中都没有对当事人提出陈述、申辩的具体形式作出规定。因此，在实践中不能对当事人陈述、申辩的方式作出限制，当事人可自行选择。
《市场监督管理行政处罚程序规定》第五十七条第二款规定：“当事人自告知书送达之日起五个工作日内，未行使陈述、申辩权，未要求听证的，视为放弃此权利。”本条款对当事人行使陈述、申辩权的期间作出规定，但并未对什么情况属于“未行使陈述、申辩权”予以说明。
实践中，行政处罚告知时，当事人被告知陈述、申辩权后，存在只提出需要陈述、申辩，但没有实际表达或提交内容的情况。有法院判例认为，这种情况说明行政相对人对如何行使权利可能存在误解，行政机关应进一步释明，并将释明过程及相对人的回复记录在案。也就是说，只要当事人没有明确表示放弃陈述、申辩，执法人员就需要再次向当事人明确其享有陈述、申辩权，并再次告知当事人，此次告知后五个工作日内，未行使陈述、申辩权，视为放弃此权利。此过程需有所记录，而不能直接视为当事人放弃陈述、申辩权。
实践中，还存在当事人提交的陈述、申辩内容意思不明、表达不清的情况，有法院判决认为，行政机关不能仅凭某些字眼就认定当事人放弃了陈述、申辩权，行政机关有义务通知当事人予以补正或明确，补正或明确后重新开始计算行使权利的期限。
经复核采纳陈述、申辩内容如何处理
《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”
《市场监督管理行政处罚程序规定》第五十八条规定：“市场监督管理部门在告知当事人拟作出的行政处罚决定后，应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，市场监督管理部门应当予以采纳，不得因当事人陈述、申辩或者要求听证而给予更重的行政处罚。”
上述条款规定行政机关在履行行政处罚告知程序及听取当事人陈述、申辩后，要对当事人提出的事实、理由和依据进行复核。经复核不采纳的，显然不会对案件查处产生影响；而经复核需采纳的，可能会对案件的定性、情形或处罚产生实质影响，采纳后该如何处理，相关法律、法规、部门规章均未明确规定。
笔者认为，解答这个问题，首先需要区分行政处罚告知前的陈述、申辩与告知后的陈述、申辩。
行政处罚告知之前，行政机关履行调查义务过程中，若当事人提出的陈述、申辩意见有助于说明证据线索或者指向，且该证据对处罚事实的认定或者法律适用具有较大作用，行政机关会调查核实，查验其真实性、合法性、合理性，并与已经掌握的事实和证据加以比对再综合判断，调查终结后作出行政处罚建议，经批准后告知当事人。即，行政处罚告知前的陈述、申辩内容会体现在调查终结报告里。
作出行政处罚告知，意味着案件调查终结，即将作出行政处罚决定的事实和证据都已固定，此刻行政机关已丧失继续进行案件调查的权力。《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条第二款明确规定，行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚。若行政处罚告知后，当事人的陈述、申辩内容对案件定性、处罚具有实质影响，甚至提交了相应证据，行政机关应当采纳，之后该如何处理呢？
一种观点认为，行政机关采纳后应补充调查，根据补充调查后认定的事实和证据重新作出行政处罚建议和行政处罚告知，如告知后当事人又进行了陈述、申辩，且其内容仍对案件定性、处罚具有实质影响，那么就继续调查，再次作出行政处罚建议和行政处罚告知。如此循环往复，直到当事人放弃陈述、申辩或行政机关不采纳其陈述、申辩内容，再作出行政处罚决定。显然，这一观点违背《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条第二款的“禁止不利变更”原则，补充调查可能扩大原先的事实认定范围，作出更重的行政处罚。当事人的陈述、申辩能够对案件定性、处罚具有实质影响，说明行政机关未充分履行必须查明事实的职责，导致事实不清、证据不足。行政机关通过当事人的陈述、申辩发现自身错误，应及时纠正错误，依法对当事人不予行政处罚。
另一种观点认为，行政机关采纳当事人陈述、申辩内容后，发现拟作出的行政处罚存在违法事实不清、证据不足情形，不可再补充调查，哪怕通过补充调查能够查清违法事实，亦不得据此给予当事人行政处罚，而是要根据违法事实的调查情况分别处理：针对已有充分证据证明的那部分违法事实，依法作出行政处罚决定；针对复核时发现存在部分违法事实已查清，但裁量情节未收集全面，应当从轻、减轻或不予处罚的情况，重新作出行政处罚建议、履行行政处罚告知义务；针对复核时发现存在部分违法事实未查清、且有可能加重处罚的情况，对未查清的那部分违法事实重新立案调查。笔者更倾向于这一观点，这种处理既不违背“禁止不利变更”原则，又妥善履行了对未查清的那部分违法事实的调查职责，符合“违法必究”原则。
□北京市海淀区市场监管局 陈璐
