来源：中国市场监管报
发布时间：2023-07-05
基本案情
2022年8月，在燃气安全专项排查整治行动中，执法人员发现某次高—中压调压站（以下简称调压站）的天然气管道已正常通气，却无法出示管道安装时的监督检验报告，涉嫌违反《中华人民共和国特种设备安全法》相关规定。
经查，涉案调压站于2021年9月建成通气，为T公司（另案处理）所有和使用。总包单位N公司从T公司承建该调压站工程后，将其中的天然气管道安装工程分包给K公司，所需管道本体及附属材料由T公司提供。经核查，涉案天然气管道的公称直径最低均在50mm以上，设计压力和运行压力最低均在0.1MPa以上，全部为压力管道。其中，公用管道84米和工业管道148米，在未取得监督检验报告的情况下，分别实际运行9个月和13个月。
经查，N公司和K公司均具备压力管道安装资质。N公司在将涉案管道安装工程分包给K公司的同时，也将监督检验相关事项一并交由K公司处理。K公司是实际施工单位，获得授权处理如下事项：一是自行接收管道安装设计资料，并据此制定施工方案。为与开工告知单上施工单位名称保持一致，K公司使用N公司的证照办理开工告知手续，以N公司名义出具施工方案。二是直接从T公司接收管材、管件、阀门及焊材等，自行查验相关质量证明书和出厂合格证，自行开展与设计选材的符合性检查。三是自行建立质保体系，自行把控相关工序质量；联系第三方至施工现场开展无损检测、耐压试验等，收集相关检测报告，编制竣工报告。四是自行联系监督检验机构的监督检验人员，协助开展实物检查和现场监督，协调解决监督检验工作中的相关问题。五是以N公司名义向监督检验机构提交资料审查所需的施工资料。六是以N公司名义向T公司交付涉案压力管道。
争议焦点
本案安装单位向使用单位T公司交付未经检验的压力管道，违法事实清楚、证据充分，但是，除处罚K公司外，是否还要处罚N公司，执法人员有两种不同观点。
第一种观点认为应处罚N公司，理由是：开工告知单及事后的监督检验报告等管道安装所必备的法定材料，均体现出N公司是安装单位，其应对管道工程负总责，其作为总包单位和名义上的交付单位，不受处罚理由不充分。而且，如果仅处罚分包单位K公司，可能造成总包单位疏于落实安全管理主体责任。
第二种观点认为不应处罚N公司，理由是：N公司和K公司具备相同的管道安装资质，具有完全一样的专业能力和合规认知能力，应根据分包合同及实际履约情况，按照主客观一致、责任自负等原则划分双方责任。要顾及燃气行业背景和运行现状，考虑优化营商环境以及尊重历史和现实的需要，突出行政处罚教育引导功能，积极运用行政处罚裁量权，对N公司依法不予处罚。
案件分析
笔者赞成第二种观点，理由如下：
第一，N公司和K公司具有相同的主体资质，都能认识到开展压力管道安装业务需要办理开工告知、报检等手续，并在检验合格取得监督检验报告后再行交付。N公司并非分包给无资质的安装单位，该分包行为不违反法律规定。“法无禁止即可为”，那么对该分包合同的法律效力应予认可。实际上，《中华人民共和国建筑法》《建设工程质量管理条例》等均提倡总承包方式，允许劳务分包、专业承包等承包方式，以帮助总包方降本增效，推动行业分工细化，符合市场经济规律，已成为行业通行做法。因此，在依法分包的前提下，应尽可能地让参与各方发挥各自专业和组织管理等优势，从而提升行业整体经营效益。
上述建筑法律法规强调了建设、设计、施工、监理等单位均应对工程质量负责，这样规定的主要目的是引入内外控机制，形成各司其职、各负其责、既密切配合又相互制约的格局，共同保证工程质量。根据该制度设计，建筑施工各环节中各单位均应全面履行自己的法定义务。就本案而言，相关各方在履行自身义务的过程中均有所欠缺。例如，监理单位Y公司受T公司委托对涉案调压站工程进行监理，实际未对工程质量实施跟踪检查，未对作为隐蔽工程的管道安装项目进行验收即允许进入下一道工序。T公司作为建设单位（包括其委托的Y公司），按照《压力管道监督检验规则》有关规定，应当“及时协调解决施工和监督检验工作相关问题”，但考察施工和检测检验等过程，T公司和Y公司也没有严格按照要求执行。由于各方都是保证工程合法性“共同体”的一员，任何一方的缺位错位、失察失管都可能导致违法结果发生，从结果论上看，都应当承担一定责任。
第二，如案情所述，通观全案总包、分包、安装、交付全流程，应当认为K公司实际掌控了管道安装的具体过程，K公司基于N公司的总括授权，在N公司未参与实际交付的情况下，向T公司实际交付涉案压力管道。确切地说，N公司是名义交付单位，K公司才是实际交付单位。据此可以认定，K公司在具备合规认知能力且受分包合同约束，应办理、能办理却未取得监督检验报告的情况下，向T公司实际交付涉案压力管道，存在重大过错，应对违法结果承担主要责任。N公司作为总包方，具有组织管理上的优势，理应加强过程管理，却在将涉案调压站工程中的一个子工程分包给K公司后，基于对对方业务的信赖，一揽子授权后就当起了“甩手掌柜”，存在管理上的过错。值得注意的是，根据《中华人民共和国特种设备安全法》第二十九条的规定，对用于出租的特种设备的使用管理主体，可以例外地由当事人约定，那么对涉案情形的实际管理主体，是否也应结合当事人约定来确定，值得再探讨。
如前所述，涉案各方在各环节上都有保证工程合法性的义务，未尽义务者即有过错，只是与K公司的重大过错相比，这种管理上的过错是次要的。但是，现实中“重约定、轻法定”的情形并不罕见，占有优势地位的甲方经常或多或少、或明或暗地转嫁自身义务。本案中K公司专业从事特种设备安装业务，本就是N公司的长期合作单位，与T公司、Y公司以及设计单位、监督检验机构等也有稳定的业务协作关系，其承包的安装业务既是专业承包又是劳务分包。既然如此，能否认为K公司就算已经认识到涉案压力管道“必须先取得监督检验报告才能交付使用”，也不得不执行与N公司的约定呢？笔者认为不能。N公司从未与K公司约定在取得监督检验报告前即可将涉案管道交付使用，只是授予其相关权限；N公司并非K公司唯一的甲方，不足以支配其实施违法行为；K公司充分掌控管道安装具体过程，有能力但怠于统筹安排施工进度和协调各方办理合规手续。
第三，调查中发现，在笔者所在区域，前些年先交付通气、后取得监督检验报告的情况并非个例。业内就有“镶接即通气”一说——在完成管道焊接并通过无损检测、耐压试验等工序后即可交付通气。因受检单位的自检不能代替监督检验机构的监督检验，故该做法违反了《中华人民共和国特种设备安全法》关于压力管道应当经过监督检验后方可交付使用的相关规定。追根溯源，这种做法的形成有其历史和现实原因。一是燃气管道既是燃气设施又是市政公用设施，由住建部门根据《城镇燃气管理条例》和建筑相关法规实施统一的安全质量监管，而市场监管部门仅对燃气管道中的压力管道的安装建设和运行过程实施安全监管（有部分地方仍由住建部门监管），监管范围远不及住建部门。事实上，该行业还涉及应急管理等多个部门，长期以来对该行业的监管一直由住建部门主导，存在监管边界不够清晰、监管措施衔接不够顺畅等问题。同时，随着简政放权深入推进，设备监理等规章制度相继取消，市场监管部门的监管职能更加模糊。以笔者所在区域为例，前些年市场监管部门基本不参与燃气行业的安全检查，但近年来燃气安全事故频发，各地纷纷加大对燃气行业安全监管力度。笔者所在单位即从2022年1月起接手辖区燃气特种设备的安全监管任务，一年多的排查发现，压力管道底数不清、档案不全、监督检验率低等问题仍然存在。与此同时，新的燃气工程项目不断开工建设，上述习惯做法并未明显转变。
本案即在此背景下查办。案发后，办案机构着力推动“以案促改”，坚持一手抓案件办理，一手抓行业治理，得到涉案各方积极响应。N公司积极协助案件调查，主动整改，联合K公司在较短时间内取得工业管道监督检验报告；同时举一反三，督促施工单位全面清理整顿旧有安装项目40余个，在本案调查终结前均已取得监督检验报告。同时，N公司努力协调行业资源，促成包括市场监管部门在内的相关部门于2023年3月召开燃气压力管道专题工作会议，明确实施燃气压力管道监督检验的具体流程，完善安全监管机制，改变行业“镶接即通气”的传统做法。
有意见提出，虽然当事人已取得监督检验报告，但涉案违法行为不在轻微违法清单中，不予处罚的依据不够充分。笔者认为，各级轻微违法不予处罚清单事实上是根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条制定的，对清单未作规定，但违法行为符合法定不予处罚情形的，可以综合考量当事人的主观状态和违法行为损害法益情况、手段方式、危害后果、改正情况等因素，依法不予处罚。
综上所述，鉴于N公司并非实际交付单位，且主观过错轻微，也未造成实际危害后果，同时还能及时整改，努力推动燃气压力管道安装合规化，办案机构通过积极运用行政处罚裁量权，依法酌定对其不予处罚。同时，考虑燃气工程行业的历史和现实背景，依法对K公司从轻处罚。
市场监管总局在《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》中提出，应当综合考虑个案情况，兼顾地区经济社会发展状况、当事人主客观情况等相关因素，实现政治效果、社会效果、法律效果的统一。笔者认为，在实践中，执法人员应勇于担当，适用综合裁量原则努力追求更高层次、更高水平的执法，真正实现三效统一。
□上海市金山区市场监管局 彭善坤 顾 萍
