落实合同行政监管职责的重要立法

　　在《中华人民共和国民法典》颁布3周年之际，市场监管总局出台了《合同行政监督管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》是总局落实《中华人民共和国民法典》第五百三十四条赋予的合同行政监管职责，提高合同行政监管立法质量，保障各级市场监管部门依法行政，提升合同行政监管效能的重要举措。

《办法》是《合同违法行为监督处理办法》的升级版
　　早在2010年，原国家工商总局就出台了《合同违法行为监督处理办法》，对工商机关查处当事人利用合同损害国家利益、社会公共利益的行为作出较为系统的规定，在维护市场经济秩序方面发挥了重要作用。不过，《合同违法行为监督处理办法》也在多个方面显现出难以适应新形势、新情况的问题。而且，《中华人民共和国民法典》施行后，市场监管部门进行合同行政监管的法律依据亦发生变化。基于以上原因，有必要根据《中华人民共和国民法典》的新要求，对《合同违法行为监督处理办法》进行全面的修改完善。
　　《办法》是在《合同违法行为监督处理办法》的基础上制定的，是《合同违法行为监督处理办法》的升级版。首先，两者具有明确的承继关系，功能定位相同、篇章结构类似，部分条文内容完全相同或者近似。《办法》替代了《合同违法行为监督处理办法》，前者施行之时，即为后者废止之日。其次，《办法》根据我国市场经济发展的需要，对《合同违法行为监督处理办法》作出必要的修改、补充、完善，充实立法内容，提升立法质量，为合同行政监管提供了更有力的法律保障。最后，为更准确、全面地落实《中华人民共和国民法典》要求，体现职能定位，新的立法名称为《合同行政监督管理办法》，没有继续使用《合同违法行为监督处理办法》的名称。

《办法》紧扣市场监管部门法定职责
　　当事人利用合同实施危害国家利益、社会公共利益的违法行为，会扰乱市场经济秩序，不仅有悖诚信、公平的契约精神，还会损害交易安全，影响市场活跃度，有必要施以行政规制。《办法》紧紧围绕市场监管部门法定职责，从落实《中华人民共和国民法典》等上位法要求的角度出发，在第一条强调了维护市场经济秩序和消费者权益的目的，还在第五条列举了利用合同实施违法行为的具体情形，既为合同当事人划定行为底线，也为行政执法提供具体的法律依据。

《办法》注重保护消费者权益
　　《办法》第一条将保护消费者合法权益与保护国家利益、社会公共利益并列，共同作为立法目的。《办法》有多个条文专门用于保护消费者权益，具体包括第六、七、八、九、十、十一条，共计6个条文。
　　《办法》注重格式条款领域的消费者权益保护。格式条款是经营者为了重复使用而预先拟定，并在订立合同时未与消费者协商的条款。格式条款使用广泛，其中含有的不公平内容会损害消费者权益，需要借助行政力量保障其合法权益。《办法》第六、七、八、九、十条共计5个条文，较全面地规定了经营者与消费者使用格式条款订立合同时的要求，禁止经营者利用优势地位损害消费者权益。

《办法》对格式条款的监管范围更全面
　　《合同违法行为监督处理办法》第九、十、十一条根据原《中华人民共和国合同法》相关规定，对不公平格式条款的具体情形作出规定。也就是说，《合同违法行为监督处理办法》仅对格式条款内容上的不公平作出规制。
　　根据《中华人民共和国民法典》第四百九十六、四百九十七条规定，经营者在采用格式条款与消费者订立合同时，负有如下义务：第一，采取合理方式提醒消费者注意免除或者减轻责任等与对方有重大利害关系的条款；第二，在消费者提出要求时，对上述格式条款进行解释说明；第三，格式条款不得包含《中华人民共和国民法典》第四百九十七条规定的对消费者明显不公平的内容。
　　《办法》全面落实《中华人民共和国民法典》的要求，不仅监管格式条款中的不公平内容，而且监管格式条款的表现形式及经营者说明义务的落实情况。另外，第九条按照《中华人民共和国消费者权益保护法》第二十六条的规定，要求经营者不得利用格式条款并借助技术手段强制交易；第十条引入行政指导措施，要求市场监管部门引导重点行业经营者建立健全格式条款公示等制度，引导规范经营者合同行为，增强消费者合同法律意识。

《办法》明确将合同示范文本的制定与推广列为工作内容
　　一直以来，市场监管部门都将制定与推广合同示范文本作为合同行政监管的工作内容，取得显著成效，对于规范订约行为、减少合同纠纷作出重要贡献。由于立法目的和调整范围的限制，《合同违法行为监督处理办法》未规定合同示范文本的内容，相关工作缺乏充分的法律依据。《办法》弥补了这一缺陷，就合同示范文本工作作出如下规定：1.省级以上市场监管部门可以联合有关部门制定合同示范文本，并应主动公开，供社会公众免费阅览、下载、使用；2.合同示范文本供当事人参照使用，当事人可以对示范文本中的有关条款进行修改、补充和完善；3.当事人参照合同示范文本订立合同的，自行承担合同订立和履行所发生的法律后果；4.省级以上市场监管部门可以设立合同行政监督管理专家评审委员会，邀请专家参与合同示范文本制定工作。

《办法》对合同违法行为的威慑力更强
　　《合同违法行为监督处理办法》没有规定执法措施，且罚款金额较低（3万元以下），难以保障依法行政和有效遏制合同违法行为，《办法》有针对性地作出补充、完善。为规范执法活动，《办法》第十七条专门就市场监管部门查处合同违法行为时采取的措施作出规定，包括进行现场检查、询问涉嫌违法的当事人、调取与涉嫌违法行为有关的资料等。特别需要指出的是，《办法》根据国务院《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》的规定，大幅提高了对合同违法行为的处罚金额（10万元以下），并要求市场监管部门作出行政处罚决定后，依法通过国家企业信用信息公示系统向社会公示，强化了行政执法的威慑力。
　　《办法》已于2023年7月1日施行，替代《合同违法行为监督处理办法》作为合同行政监管的重要法律依据。鉴于《办法》有新的法律依据、新的调整范围、新的规制对象、新的执法措施和处罚要求，各级市场监管部门应当尽快学习、掌握《办法》的内容，更好地开展合同行政监管工作，为维护市场经济秩序作出更大贡献。

□对外经济贸易大学法学院 苏号朋