来源：中国市场监管报
发布时间：2023-09-20
案 情
2023年5月，某省智能广告监测云平台监测发现，A市某电子商务有限公司在微信小程序店铺中销售一款名为“雁窝岛有机稻花香礼盒装5kg”的大米，广告中的中国地图漏绘了中国南海诸岛、钓鱼岛等重要岛屿，涉嫌违反法律规定。案件线索交由A市B县市场监管局调查处理。
经调查核实，当事人在微信小程序商品详情页面发布的图片含有“产自黑龙江，基地直供，世界三大黑土地之一，冬季严寒，利于土壤在漫长的冬季休眠，存储水分和养分，为水稻种植提供了良好的条件”文字内容，并附中国地图。地图标注了产地的位置符号，但漏绘中国南海诸岛、钓鱼岛等重要岛屿，未将我国领土表示完整、准确，涉嫌损害国家尊严及利益。
办案机构认为，当事人违反了《中华人民共和国广告法》第九条第（四）项之规定，构成发布损害国家尊严及利益的广告的行为。由于当事人无主观故意，违法情节轻微，且积极配合市场监管部门调查，及时改正违法行为，办案机构根据《中华人民共和国广告法》第五十七条，以及《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》第十四条第（二）项、第（三）项规定，对当事人从轻处罚，罚款3000元。
争 议
对于本案的定性处理，执法人员有3种不同意见。
第一种意见认为，涉案图片不属于地图。地图是按照一定比例运用符号、颜色、文字注记等描绘显示地球表面的自然地理、行政区域、社会经济状况的图。涉案广告图片中的图形内部填充水稻穗，虽使用了国家版图轮廓，但仅标注了位置符号，除此之外没有其他颜色、文字标注等内容，不符合地图的定义。图片的用途只是显示水稻产地，属于位置图。
第二种意见认为，涉案图片属于地图，应移交自然资源部门处理。地图是国家版图最主要的表现形式，经咨询自然资源部门并查询自然资源部标准地图服务系统，地图的表现形式有色块、线划、晕渲3种形式，图片里的中国轮廓图形与色块地图无异，属于地图。地图的行政主管部门为自然资源部门，地图又有专门的法律法规规制，应直接移送自然资源部门处理。
第三种意见认为，涉案图片属于地图，但应适用《中华人民共和国广告法》规制。根据广告定义，互联网信息只要满足3个构成要件即属于互联网广告，一是地域要求在我国境内，二是通过一定的媒介和形式，三是目的是直接或者间接推销商品或服务。涉案宣传内容的广告主、微信小程序运营商均在我国境内，通过网络采用图片的形式宣传，很明显符合前两个构成要件。那么，涉案宣传内容是否符合推销商品这一构成要件呢？综合图片内容来看，当事人发布的信息表面上看并未直接介绍大米的品质，只是对大米产地情况的介绍，但事实上对产地情况的介绍间接说明了大米品质优良，目的就是推销大米，构成广告中的间接介绍。因此，涉案图片属于地图，涉案内容属于广告，应依据《中华人民共和国广告法》定性处理。
办案机构采纳了第三种意见。
分 析
该案是A市市场监管部门办理的第一起使用问题地图的涉广告导向案件。
根据自然资源部地图标准服务系统查询显示，地图的表现形式有色块、线划、晕渲等形式，规格有对开、4开、8开等，比例有1∶80万、1∶400万、1∶1000万等多种，但无论使用何种形式、规格或者比例，表达何种用途，均属于地图，必须遵守地图管理规定，正确表示中国版图。
标准地图服务官网明确，标准地图可用于广告展示背景图等，直接使用标准地图时需要标注审图号。凡是经过审核公开出版的地图，都在版权页或者适当位置标示有审图号，可以据此判断并使用合格的地图产品。如果没有标注审图号，在商业活动中使用不符合国家标准和规定的地图，市场监管部门发现案件线索后，根据不同情形处理。
在行政处罚管辖权上，使用问题地图做宣传的违法行为，既违反《中华人民共和国广告法》，又违反《中华人民共和国测绘法》《地图管理条例》等有关规定。按照《中华人民共和国行政处罚法》规定，两个以上行政机关都有管辖权的，可由最先立案的行政机关管辖，也可协商管辖或者直接由共同的上一级行政机关指定管辖。如果办案机构判定当事人发布的内容不属于广告，或者不具有商业广告属性，应及时将案件线索移送自然资源部门。
在证据收集上，地图的行政主管部门为自然资源部门，应商请由具有审查权限的自然资源部门对地图是否符合规范进行权威鉴定，出具地图内容鉴定意见书，证明当事人确系使用不完整地图的违法事实，提高证据证明力。
在违法行为定性上，国家版图指一个国家行使主权的疆域，是国家主权和领土完整的象征。地图是国家版图最常用、最直观和最主要的表现形式，国家地图的使用反映的是对国家主权、尊严的尊重。使用问题地图做宣传，属于《中华人民共和国广告法》规制范畴，违反《中华人民共和国广告法》第九条第（四）项规定。
在自由裁量上，应当坚持过罚相当、公平公正、处罚与教育相结合、综合裁量的原则，结合违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度及当事人主观过错等实际情况，整体把握判断，合理行使行政处罚裁量权。
近年来，由于个别商家法律意识淡薄，导致使用问题地图行为时有发生，严重损害国家利益。问题地图涉及自然资源、市场监管、新闻出版等多个部门，行政执法存在交叉，积极稳妥地处理好“问题地图”，更需要部门间协同配合。地图涉及国家主权和领土完整，要站在讲政治的高度，通过加大监测力度、提高识别能力、畅通投诉举报渠道、加强法律宣传、加强行政指导、加强案件查办等多种方式，维护良好广告宣传导向，确保中国地图“一点不能少”“一处不能错”，切实维护国家尊严及利益。
□黑龙江省双鸭山市市场监管局 孙友利 李 闯
