实现情理法的统一

　　2月8日，市场监管总局就《食品安全违法行为首违不罚清单（征求意见稿）》《食品安全轻微违法行为不予处罚清单（征求意见稿）》向社会公开征求意见。这两份清单依据《行政处罚法》的一般制度要求，结合了食品安全执法的领域特点和实践经验，为确保执法尺度提供了统一规范。
　　首先，从法理来说，“首次违法不罚”“轻微违法免罚”等从地方试点的容错机制上升为《行政处罚法》确认的制度安排，旨在纠偏事后“唯罚是举”的执法选择，体现了过罚相当、处罚与教育相结合的行政处罚原则。根据《行政处罚法》第三十三条，“首次违法不罚”是行政处罚中的决定裁量，要求是否采取惩戒措施应考量同时符合“初次违法”“危害后果轻微”“及时改正”三个条件。相应地，针对无证经营、经营不合格食用农产品、超保质期、标签不合格等易引发执法争议的违法行为类型，两份免罚清单亦在免罚条件中重申了前述三个条件。其中，“初次违法”的“法”包括法律法规、规章等规定，时间上不仅包括第一次违反前述规定，而且包括拟制性的第一次，即同一经营主体两年内未发生同类违法行为的，视为首次违法。“危害后果轻微”则是指未发生食品安全事故或食源性疾病，这一事理判断体现了食品安全执法的专业性。“及时改正”同时包括了立即自行改正或者在责令改正期间已改正，前者体现了违法者配合执法、解决食品安全问题的主动性，后者则是执法者的教育先行。无论何者，都可体现执法从威慑型向合作型的转变。
　　其次，从事理来说，能对案件事实做出合法且合理的法律评价需要以食品安全的认知为前提。后者不仅是消费者、公众认知中食品安全的生活事实，更是法律规范上的法律事实。一如对无证经营拍黄瓜、销售过保质期一两天食品的“小案”执法争议，因大前提的法律规范要求，案件事实的违法性毫无争议。然而，合理的法律评价仍需考量违法事实的情节、过错、社会危害性等因素。“小案”的定义可能与经营者的业态、规模，涉案食品的数量、价值等相关。然而，“小案”是否等于“小过”，仍需专业知识和丰富经验来判定涉及的食品安全事故或食源性疾病。例如，无证经营拍黄瓜和凉皮的食品安全风险不同，后者可能涉及的米酵菌酸是致死率最高的细菌毒素之一。近年来，涉米酵菌酸的食品安全事故时有发生，反而是“小切口”执法的重点内容。正是基于专业判断的必要性，“首次违法不罚”“轻微违法免罚”的清单在豁免食用农产品相关经营行为时，依旧强调了免罚条件之一是不符合食品安全标准的不合格项不属于农业农村部《禁限用农药名录》和第250号公告《食品动物中禁止使用的药品及其他化合物清单》中规定的禁用农兽药。例如，2022年因“小案重罚”引发争议的“陕西芹菜案”便是涉及了被禁用的毒死蜱，其禁止用于蔬菜的原因就是对人体和环境存在巨大危害。
　　最后，从情理来说，执法过程有以法为据、以理服人的硬度，也有以情感人的柔度。食品安全执法的难度长期存在，业态复杂、从业者众。尤其是食品经营环节多为中小规模从业者，往往缺乏违法性认识。考虑到供应链内的角色差异和各司其职，《食品安全法》已对经营者的尽职履责作出了免罚的规定。作为免罚条件，此次的免罚清单也强调了经营者应当如实说明进货来源。这一信息有助于及时查处不符合食品安全标准或者超过保质期的问题食品，防控食品安全问题的扩大化，问责供应链中真正实施违法行为的生产经营者。然而，小业态的经营者很难有前置的合规意识或合规能力，这更需要执法者结合实际情况来判定，何种如实说明足以佐证经营者没有主观过错。从“首次违法不罚”“轻微违法免罚”两份清单涵盖的违法行为来看，其自上而下的裁量统一也有助于解决地方在面向小案执法时不愿、不敢适用免罚规定的情况，能够更好地权衡食品安全执法中严罚的力度与温度。

□中国人民大学食品安全治理协同创新中心研究员 孙娟娟