行政指导发展演进与优化路径探研

　　行政指导是指行政机关为有效实现特定的行政目的，以非强制方式和措施，依法引导公民、法人或者其他组织作出或不作出某种行为的非权力行政活动。行政指导作为一种柔性、灵活、协商、高效的行政管理方式，较好适应了现代行政管理民主化的发展趋势和现代公共治理参与主体多元化的社会变革需要。本文梳理分析行政指导在我国演进发展的新特征和探索实践的新范式，探讨中国式现代化背景下行政指导发展的新趋势、新路径。

行政指导发展演进特点
　　行政指导概念源自20世纪60年代的日本，欧美称之为“非强制性行政行为”“非正式行政行为”等。21世纪以来，我国在大力推进政府职能转变、建设服务型政府、构建和谐社会的背景下，政府部门与专家学者紧密互动、共同推进，行政指导取得较大进展，呈现出诸多具有中国特色的时代特征。
　　制度规制从无到有。随着政府治理模式由管制型加快向服务型、法治型转变，行政指导实施依据呈现由无法律文本定义、无实体法律规范向名称引入、规划倡导、制度创新、地方立法规范稳步发展的特点。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》首次使用“行政指导”概念。2004年，国务院《全面推行依法行政实施纲要》提出“充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”。2008年，全国首部行政程序地方规章《湖南省行政程序规定》第五章第二节对行政指导作出专门规定。2015年，《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》强调“推广运用说服教育、劝导示范、行政指导、行政奖励等非强制性执法手段”。2022年，江苏省出台全国首部行政程序地方性法规《江苏省行政程序条例》，专章对行政指导作出规定。
　　理论实践双轮驱动。行政指导作为一种柔性管理行为，在我国经历了一个由域外引入、专家研究、零星实践到理论引导、地方探索、有序推广的演变过程。2003年，福建省泉州市工商局探索行政指导实践。2009年3月，工商总局向全国工商系统批转该局行政指导工作报告，同年11月下发全面推行行政指导意见，2013年印发《工商行政管理机关行政指导规则》，在全系统推行行政指导。21世纪前10年，税务、建设、城管等政府部门纷纷探索开展行政指导，其间相关专家学者结合软法研究和社会实践，撰写一批专著和研究文章，促进行政指导开展。2022年以来，江苏、山东等地推动行政指导法治化、制度化、规范化。2023年7月，北京市市场监管局制发行政指导工作规范，成为全国首部省级市场监管部门出台的该项工作规范。
　　融入领域广泛深入。行政指导具有非强制性、弹性实施等特点，有助于融入行政管理全领域、全过程。与日本侧重经济类、行业性规制指导相比，我国行政指导发展由部分重点领域向行政管理全领域、监管执法全过程、事前事中事后全环节转变。泉州市原工商局行政指导主要在服务发展、执法办案、巡查监管和依法维权领域实施，原工商总局部署推动全国工商部门将行政指导贯穿于全部业务工作。2023年，江苏省出台涉企行政合规全过程指导工作意见，在全省探索推行行政执法事前预防、事中包容、事后提升相衔接的行政合规指导。
　　指导实施集约高效。我国行政指导逐步由部门单独推行向跨层级、跨部门、跨领域联合推行转变，呈现协同实施、一体推进、集约高效的发展特点。如2014年7月，原工商总局网监司行政指导小组联合浙江省、杭州市原工商局召开阿里系网络平台规范经营行政指导座谈会。2021年4月，市场监管总局会同中央网信办、税务总局召开互联网平台企业行政指导会。同年，江苏省张家港市司法、应急、市场监管等部门先后联合发布5批企业行政合规指导清单，涉及21个领域319个事项。2022年，安徽省黄山市出台“一业一查”经营主体综合监管合规手册，涉及31个监管部门77个行业和业态。
　　指导类型丰富多样。从三个维度进行分类，一是整体上分类。从依据看，分为于法有据型、法治原则型（无明确的法律法规依据）、政策精神型等行政指导；从对象看，分为普遍性、个案型行政指导；从功能看，分为促成型、规制型、禁限型、调整型、合作型等行政指导。二是侧重点上分类。分为法律政策普及宣传型、促进发展意见建议型、预防提示约谈提醒型、规劝指导执法说理型、正反激励示范引领型、案件回访规范整改型等。三是领域上分类。从专业上看，分为规划行政辅导、政策行政指导、项目行政说明、技术行政指引、安全行政提示、信息行政发布等；从行业上看，有物流、电子商务等行业产业类行政指导；从领域上看，有商务、市场监管等部门行政指导。
　　实施范式创新多元。借鉴运用新工具，探索行政指导实施新范式。一是标准化行政指导。以推荐性标准等形式，引导企业进行生产、经营、服务、竞争等合规管理。比如国家标准《企业知识产权合规管理体系要求》、湖北省地方标准《团体标准餐饮经营主体反餐饮浪费工作指引》等。二是合规型行政指导。分为一般性合规指导、专门性合规指导。比如国资委出台的《中央企业合规管理办法》、市场监管总局制发的《经营者反垄断合规指南》等。三是组合型行政指导。综合运用法律培训、政策支持、标准引导、质量问诊、线上线下等综合性、多样化指导方式。四是现代式行政指导。通过微信、视频、直播等现代方式实施指导，一些地方探索经营主体“一户一码”方式，开展“码”上了解政策信息、“码”上接受培训科普、“码”上查询服务指南等掌上指导。

行政指导发展短板不足
　　对照我国建设法治政府、优化营商环境、激发经营主体活力等战略部署和现实需求，行政指导在专业化实施、适应性研究、创新性实践等方面，还存在一些短板和不足。
　　法治性有待加强。从国家层面看，行政指导法律规范尚不够完善，缺乏相应的实体法、程序法规制和司法救济规范，行政指导的法律定义、适用范围、实施原则、指导方式、操作规则、监督保障等有待明确。从地方层面看，江苏省地方性法规和湖南、山东、浙江以及西安、汕头等省区市地方政府规章，探索以专章专节形式对行政指导作出规制，但不够系统、层级较低。从部门层面看，原工商总局行政指导工作规则和北京市市场监管局行政指导工作规范均为规范性文件，前一个出台时间已逾10年。改变行政指导实施靠行政自觉和过“软”、过“虚”等现象，迫切需要加快推动行政指导进入依法行政、循法指导的法治化轨道。
　　平衡性有待改善。行政指导作为一种弱权力行政行为，深入推行有赖于理念认识的深化、决策层面的重视和实践探索的丰富。当前，推行行政指导存在“三个不平衡”。一是区域领域不平衡。存在省份之间、省内不同地区之间、不同部门之间、同一领域不同地区之间实施不平衡等现象，原则性规定、灵活性实施的较多，地区或部门整体性部署与全覆盖推行的还不多。二是实施方式不平衡。合规指导、约谈告诫、政策指引、提示提醒、行政建议、示范引领等相对较多，个案指导、行业指导、依申请指导、重大行政指导、综合行政指导等较少。三是制度创新不平衡。江苏、浙江等地行政指导重视程度高、推行范围广、探索力度大的地方，制度创新工作成效相对显著。一些地方推行行政指导存在着聚焦问题不够、制度创新不足、方式传统泛化、效果不够明显等问题。
　　规范性有待健全。一是制度规范不足。我国行政程序法尚未出台，多数行政机关还没有建立规范的行政指导制度，对行政指导监督检查、效果评估、滥用职权、激励约束等缺乏规制。二是程序规范不优。行政指导一般程序、简易程序、特殊程序缺乏明确规定，重大行政指导实施程序不够规范，指导文书样式没有统一，多数行政机关甚至较少使用行政指导文书等。三是管理规范不力。行政指导的组织领导、工作研究、部署推进等管理制度不够健全，分工负责、指导措施、督导考核、统计归档等日常管理制度有待完善。
　　效用性有待提升。行政指导强调行政机关以最小的投入取得最大效益。我国行政指导实效性不够体现在以下三个方面：一是研究学习应对不够。近年来，行政指导理论研究存在深入拓展不够，适应数字化改革和法治化营商环境、新发展格局、高质量发展等新形势新要求深度研究不够等问题。专业培训较少，行政管理和监管执法干部对行政指导内涵、精神实质、原则方式等知识缺乏深入了解，针对行政相对人的宣传解读有待加强。二是聚焦问题应需不够。一些行政机关在推行行政指导时，存在调查研究不够、行政相对人需求掌握不精准的问题，存在忽视行政相对人意见建议和呼应配合、不重视指导效果评价的问题，存在忽视内容适用管用、指导措施过于抽象教条的现象。三是优化指导应用不够。忽视公开公平公正原则，存在对不同经营主体区别对待的现象；忽视适时适地适机灵活实施指导，存在没有全面导入行政管理、监管执法全过程等问题；忽视面对面指导帮助，存在单纯依赖行政约谈、发布指引指南等指导的现象；存在行政指导含有行政处罚、行政强制等内容，“改头换面”变成行政命令，以行政指导之名行行政强制之实的问题。

□湖北省市场监管局 李文成