行政指导发展演进与优化路径探研

行政指导发展路径优化
　　当前，我国经济运行风险挑战交织，部分经营主体发展困难，更加需要行政指导促进其改善预期、提振信心、提高合规经营水平和核心竞争力，不断实现高质量发展。
　　把握法治化趋势，构建行政指导法律体系。党的二十大对法治政府和服务型政府作出战略部署，《法治中国建设规划（2020—2025年）》强调“研究制定行政程序法”，这为加快包括行政指导在内的行政程序立法，提供了重要遵循。一是加快制定程序法。行政程序法是行政法最核心的内容。要总结部分省市行政程序立法实践和存在问题，梳理单行法中行政程序相关规定，加快研究论证，尽快启动行政程序法立法工作，在行政程序法中以专章或专节形式对行政指导程序作出专门规定。二是适时出台实体法。行政指导是当今世界行政管理创新的重要趋势，与其他调控手段和管理方式配合实施，并衍化为政府及部门的一项职能职责。建议借鉴域外立法，系统梳理国内20多年来地方行政指导实践和创新做法，总结适应我国国情与地方实际的特色做法与成熟经验，制定出台具有中国特色的行政指导专项法律。三是逐步健全配套法。积极制定行政指导行政法规、地方性法规、部委规章和地方规章以及规范性文件，形成有机补充、配套完善的行政指导法律体系。
　　突出规范化要求，完善行政指导程序规则。加快由注重强制思维向刚柔并济思维转变、由注重法治思维向法理相融思维转变、由注重管制思维向宽严适度思维转变，紧扣行政指导规范发展，重点完善三项内容。一是完善行政指导规则。行政机关要在梳理管理、监管、执法、服务等职能职责的基础上，制定切实可行的本部门行政指导工作规则，确定推行行政指导的领域、原则、目标、方式、措施等。市场监管总局可在原工商总局行政指导工作规则的基础上，修订出台新的工作规则，以部门规章形式推进行政指导在全国市场监管系统深入开展。二是完善行政指导程序。行政行为既要实体合法，也要程序正当。为避免随意性、程序不当等问题，应建立健全行政指导适用程序，分类制定一般程序、简易程序和特别程序，细化依职权、依申请指导程序，明确行政约谈实施、行政指导文书制发和专业性、技术性指导论证程序，特别是采取集中方式实施或开展重大行政指导的，要明晰适用情形，制定公布草案、集体审查、座谈听证等程序，同时规定参与人员、操作程序、召集机构、审议过程及报告运用等内容。三是完善行政指导标准。总结推广地方行政指导标准化工作经验，聚焦专业事项、关键技术，在公平竞争、企业信用、合同用工、网络直播、安全生产、生态环境保护、知识产权保护、网络市场交易、市场价格行为等重点领域，加快行政指导标准研制和实务指引，以行业标准、地方标准等形式促进规范，并逐步形成行政指导标准化体系。
　　着眼常态化实施，创新行政指导制度机制。行政指导具有很强的实践性，只有不断推进制度创新、机制创新，才更具生命力、更有持续性。要统筹发展与安全、活力与秩序、效率与公平，强化制度机制创新。一是创新管理制度机制。加快建立组织管理、文书使用、情况统计、档案管理等日常管理制度，建立简易行政指导统计表、电子记录簿、重点行政指导案卷档案的“一表一簿一档”制度。创新建立业务培训、工作指导、公开便民等制度机制，在部门官网开设“行政指导专区”，公开相关制度、信息、重大指导事项等，推进行政指导抓在日常、做在经常、落在平常。二是创新融入制度机制。推进行政指导融入行政管理、监管执法全过程制度化，按照全业务领域覆盖的目标，编制部门行政指导目录清单或监管执法事前事中事后全过程行政指导目录清单，明确内部各业务机构指导项目、主要依据、责任单位和指导方式等。分类型健全行政指导制度和工作机制，建立专业技术指导制度，推进行政指导全业务全过程覆盖。三是创新实施制度机制。注重发挥制度稳定性、机制协调性作用，结合职能职责和履职实际，编撰行政指导工作手册，明确程序步骤、方法措施和标准要求等。探索行政指导与行政奖励、行政和解、行政合同等非强制性行政手段综合实施运用机制，创新行政指导与梯次性监管工具各展其长、有机配合实施机制。探索建立研究部署、审查审议、听证论证、调解协调、救济赔偿等制度，建立意见征集、座谈交流、监督检查、风险防控、表彰激励等工作机制，推进行政指导常态实施、有效落地。
　　聚焦实效化导向，优化行政指导模式方式。行政指导作为推动有效市场与有为政府协同发力的重要手段，要坚持问题导向、实践导向和效果导向，统筹“法理情”“惩戒育”“时度效”，不断创新优化指导模式方式。一是优化合规指导。行政合规指导已成为近年来谦抑原则下行政指导的重要方式，突出表现是以清单、手册、指引等形式，形成某领域或行为合规部门指导、行业合规部门联合指导、经营主体合规集成指导等范本，增强行政指导实效。违法违规、安全隐患、政策知晓享受不够，是经营主体主要痛点难点堵点，需要大力推进行政合规部门指导、跨部门指导和经营主体合规体系机制指导，探索制定经营主体合规激励措施清单，拓展优化指导范围、模式方式和路径措施，培育合规文化，不断提高行政指导的系统性、针对性和实效性。二是推行全程指导。推动行政指导贯穿于经营主体全生命周期，融入服务、监管、执法全链条、全过程、全方位。推进行政指导项目化实施，建立重大项目、重要事项全程跟踪指导服务机制。坚持将行政指导覆盖到许可登记、监督检查、稽查办案全过程，实行全业务联动、全环节联通、跨部门联合，推进高风险、高隐患领域行政指导全覆盖，探索一企一策、行业定制、专家会诊、说理式执法等指导方式，一体推进线上线下行政指导，加快构建事前预防引导、事中包容劝导、事后提升助导的链条式、闭环型行政指导工作机制。三是创新智慧指导。加快推进数字化行政指导，综合运用人工智能、大数据、互联网等现代信息技术，研发建设智慧行政指导平台，为经营主体提供普惠性、智能化、便捷性的建议提醒、合规自测等行政指导服务。推行微信、视频直播、网上专区、电子菜单、“一户一码”、App小程序等定制、集约、可及的现代指导方式，研发智能辅助指导、智能合规比对、智能预警提醒等功能软件，有机嵌入经营主体信息化经营管理系统，提高行政指导数“治”化、数智化水平。
　　注重长效化发展，加强行政指导监督评价。坚持宽严相济、法理相融，长效长治实施行政指导，适度减少监管执法强制力，有助于实现政治效果、法律效果、社会效果的有机统一。高质量推动行政指导实施，需要探索行政指导长效体系机制。一是建立行政指导长效发展体系。深入学习贯彻习近平法治思想，加强党的全面领导，坚持管理与服务并重、处置与疏导结合，探索构建具有中国底蕴、富有中国特色的行政指导长效发展体系。要结合实践，探索建立行政指导组织管理体系、法规政策体系、合规标准体系、业务指导体系、绩效激励体系等，推进行政指导实施长期化、发展高质量。二是建立行政指导长效工作机制。将行政指导作为法治政府建设重要举措，纳入依法行政考核内容，加强行政指导实施情况调研指导、座谈交流、监督检查和绩效考评，通报表彰指导典型事例和成效突出单位及个人。对重大行政指导项目实施情况、指导质量效果，可以采取问卷调查、实地考察、委托第三方机构等方法进行评估，根据评估结果调整优化行政指导。加强法治监督、纪检监察，及时纠正不当行政指导行为。三是建立行政指导长效治理机制。加大行政指导宣传力度，增强行政相对人情感认同和接受指导意愿，探索建立行政机关与行政相对人良性互动工作机制，努力营造行政指导良好社会氛围。推进行政指导参与主体多元化，借助行业协会、商会、中介组织、新闻媒体等社会力量，开展行业指导、行业自律，加强社会监督、舆论监督和人大代表监督，健全行政指导多元治理机制，推动行政指导高效规范。

□湖北省市场监管局 李文成