加强风险监测 形成监管合力

　　党的十八大以来，我国各行各业安全生产理念认识逐步增强，监管能力、产品质量不断提高，发展中国式现代化的安全氛围在实践中彰显，取得的工作成效有目共睹。近年来，我国生产安全事故起数和死亡人数逐年下降，但安全生产工作面临的不确定因素依然较多，特别是燃气事故仍然多发，这些事故令人痛心，教训十分惨痛。2023年宁夏银川富洋烧烤店“6·21”特别重大燃气爆炸事故后，相继又发生了多起燃气爆炸。如何加强生产、销售等环节质量安全监管，依法查处惩治制假售假行为，防止假冒伪劣产品流入市场，也是市场监管部门面临的一项重要课题。为此，笔者通过反思燃气爆炸安全事故，举一反三对产品质量安全监管制度设计进行再思考，以飨读者。

产品质量安全监管主要路径
　　（一）法律保障。我国产品质量安全既立足实际，又与时俱进吸收借鉴国际先进质量管理理念及技术，制订了一系列产品质量安全监管法律法规规章，形成了较为完善的产品质量安全法律体系，涉及市场监管领域的食品、药品、重要工业产品、特种设备安全监管分别制修订了《食品安全法》《药品管理法》《产品质量法》《特种设备安全法》及其配套法规、规章以及规范性文件，产品质量安全有法可依、有法必依、违法必究的氛围有了可遵循的法律依据，为实现中国式现代化促进高质量发展奠定了重要基础。
　　（二）制度机制。产品质量安全监管制度机制是在法律保障基础上形成的科学监管手段与方法。产品质量安全无非从研制、生产、经营（销售）、使用、售后服务等环节进行质量控制与监管，《产品质量法》对产品定义为“是指经过加工、制作，用于销售的产品”，这是广义上对产品的定义。针对食品、药品、重要工业产品、特种设备等，其从研制、生产、销售、使用等环节需要经过特别批准或上市许可，对此国家有专门规定，如食品中的保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品实行严格监督管理，其产品采取注册或备案；如药品，其产品应当取得批准证明文件（注册）；如工业产品中的电热毯、压力锅、燃气热水器等可能危及人身、财产安全的产品等，生产这些重要工业产品的企业实行生产许可证制度；如特种设备，包含锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、超重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆共有八大类产品生产实行许可制度。近日，《国务院关于调整完善工业产品生产许可证管理目录的决定》，新增14类27个品种实行许可管理。这些制度机制涵盖了产品质量监管各环节、各链条，从产品标准、生产管理、质量控制、抽查检验、上市监管等全面控制风险隐患，确保产品质量安全。
　　（三）监管现状。产品质量安全监管由市场监管部门统筹负责。近年来，国家对产品质量安全监管实行“两个责任”+属地责任模式，即企业（含生产者、经营者，下同）主体责任和监管部门的监管责任以及属地政府管理责任。就企业主体责任而言，《产品质量法》明确规定，“可能危及人体健康和人身、财产安全的工业产品，必须符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准；未制定国家标准、行业标准的，必须符合保障人体健康和人身、财产安全的要求”“生产者、销售者依照本法规定承担产品质量责任”。将企业必须为之的责任法定化，食品、药品、特种设备相应的法律规范也有类似企业责任法定化表述；就监管部门而言，监管部门是代表党和国家维护社会经济秩序、督促企业提高产品质量水平、保护消费者合法权益、促进经济社会高质量发展的职能履行部门，必须依法履职尽责、加强监管、服务到位，同时监督企业履行主体责任，从而彰显监管的法定责任；就属地政府管理责任而言，既要充分发挥组织、领导、协调作用，又要监督属地监管部门全面履责，还要营造良好发展环境支持属地企业发展壮大。因此，统筹发展和安全是市场监管部门面临的重要课题，更是当前乃至今后相当长一段时间针对产品质量安全需要协调统一、高度重视的问题。

制度机制存在的主要短板
　　（一）产品上市前后风险控制把关不严。一些产品特别是高风险产品（如前述），包括新产品上市前风险控制不严格，产品质量标准更新不及时，对生产者执行国标或行标或企标监管机制不健全，特别是执行产品强制性标准的监管存在“宽松软虚”“事后发力”现象；产品上市后风险监测能力不足，风险监测责任不清，没有健全完善上市产品风险监测制度机制，以及存在“两个责任”落实不到位等问题，容易形成风险积累。如实行目录管理的重要工业产品、特种设备或因目录调整评价不及时、不科学，或因消费者自我判断不客观全面，或因企业自律不到位，或因市场竞争不正当等问题影响生产许可证制度有效实行。
　　（二）产品监督检验制度机制不完善。高风险产品不能做到批批监督检验，存在检验经费政府供给不足等问题。现有制度机制对产品质量采取抽查制度，实行抽检分离，对实行许可管理的产品或是高风险产品没有形成批批监督抽检的制度约束。如《产品质量监督抽查管理暂行办法》对高风险或列入目录管理实行许可的产品没有专门规定批批抽查的特别要求，同时一些地方政府落实法律规定对产品质量抽查经费纳入地方财政预算管理不到位。
　　（三）产品质量安全与联动监管尚未形成有效合力。对于产品质量安全多部门各司其职联动监管，在《食品安全法》《药品管理法》《产品质量法》《特种设备安全法》等法律中，既明确了主管部门，也指出相关部门在各自的职责范围履行的有关职责。但是在具体落实上，各部门之间少有协调联动机制、依法细化职责分工，没有用好近年来以改革办法解决“九龙治水”弊病的红利，又新生出“联动不畅、权责互推”的新情况。如燃气安全方面存在的“问题气、问题瓶、问题阀、问题软管、问题管网、问题环境”六方面的问题，涉及市场监管部门、住房城乡建设部门、应急管理部门等多个部门、多个法律规范，或多或少存在推诿扯皮、责任不明、分工不清现象。

建议意见
　　一是加强高风险产品安全风险监测。对高风险产品或列入目录管理的产品实行风险监测制度，进一步激励消费者利用多种方式对产品缺陷进行报告，生产者或销售者及时登记汇总上报，由专门机构进行风险分析，对挖掘的风险信号向消费者及时警示，增强公众的风险意识，督促生产者改进产品、监管者加强监管。
　　二是加强对高风险产品抽查力度，保障抽查经费落实。对高风险产品或列入目录管理的产品在落实好“两个责任”“两个规定”的基础上，加强顶层设计，强化监督管理，按照信用风险分级分类管理制度设计，确定不同产品抽查覆盖率，以标准、风险高低、风险监测信号反馈、产品使用普及率等因素确定抽查项目，提高高风险产品抽检率。同时增强属地管理责任，加强检验检测机构建设，进一步优化认证认可制度，有序引入良性竞争机制，规范与强化第三方检验检测机构监督，依托大型企业、专精企业产品检验力量及合法资质推行“高风险产品批签发管理制度”，即凡是获得生产许可的产品及市场监管总局规定的其他高风险产品，在每批产品上市销售前或者进口时，经指定的批签发机构进行审核、检验，对符合要求的发给批签发证明，提高国家产品质量管理水平，增强“中国制造、中国创造、中国品质”国际竞争力。地方政府结合产业发展类别、产品规模、产业赋能等因素，因地制宜加大对产品质量抽查经费预算管理力度。
　　三是从制度机制层面进一步加强产品质量协同联动，形成监管合力。产品特别是工业产品是产业链的“链点”，“链点”质量影响产业高质量发展。产品质量安全需要在制度设计与产品链应用领域中，进一步明确各行业主管部门职责定位，在国务院各职能部门建立健全“部际联动机制”，地方政府各职能部门结合属地产业发展及产业链上下游产品质量安全监管职责的具体实际，明确职能职责定位，加强责任分工，完善联动机制，形成履职合力。
　　四是优化产品质量安全监管追责问责制度。应当完整、准确、科学地做到“三管三必须”，即管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全，考虑产品质量安全的专门法律法规、法定职责、专业水平、职业操守、情节性质、社会危害等因素，定性与定量相结合，从产品研发、生产、销售、使用、售后服务等环节入手，优化制度机制，引入“公安交警执法人员追责问责机制”，防止干事敬业、担当作为者“流汗又流泪”，更要追责问责履职不当、失职渎职者的违纪违法责任。

□新疆生产建设兵团市场监管局党组书记、局长 刘本军 药品安全总监 陈爱民 法规处 张 颜