标准化视角下市场监管领域投诉举报处理工作问题研究

　　投诉举报处理工作是市场监管部门的重要工作内容，是沟通市场监管部门和人民群众的桥梁，也是市场监管部门服务百姓的窗口，更是维护群众根本利益和良好市场秩序的重要保证。近年来，我国消费市场的迅速发展催生了许多新型消费模式。随着消费领域新业态的兴起，由商品及服务质量良莠不齐，交易双方信息不对称等原因导致涉及消费的投诉举报日益增多。鉴于此，市场监管部门正确处理投诉举报对于规范经营者与消费者的交易行为、维护社会经济秩序、促进市场经济健康发展有着重要作用。

投诉举报处理工作现状
　　随着我国市场经济的不断发展，经营主体存在的问题和消费者的诉求越来越多，如何集约资源、提高效率，让消费者便捷快速进行投诉举报，是当前基层市场监管工作中较棘手的问题。
　　从工作机制层面来看，市级市场监管部门可以通过建立三级贯通的工作体系，整体系统地推进投诉举报处理工作。例如四川省成都市依托全国12315平台，构建起“横向联通、纵向贯通”“市区共治、局所联动”的投诉举报办理体系。在强化消费争议多元化解机制方面，成都市市场监管局印发《关于委托依法成立的调解组织代为调解消费投诉的指导意见》，引入社会力量促进维权共治。印发《成都市市场监督管理消费投诉“诉转案”工作制度（暂行）》，推动消费维权转向“调处并重”，深入推进消费纠纷在线解决。
　　从基层工作层面来看，成都市金牛区市场监管局以实现投诉举报处理工作提质增效为目标，积极采取多项措施，包括强化“源头治理”，梳理形成《相关领域部门职责分工指导目录》；深化诉转案制度，将消保与执法进行归口管理；坚持教育为主处罚为辅，牵头召开集中行政约谈会，邀请局外聘律师开展现场法律法规培训，向执法条线推送投诉举报量较大、经行政约谈指导后无故不整改或整改效果不明显的工作信息；全面推进先行和解，积极培育发展ODR企业。同时，金牛法院联合区市场监管局等职能部门共同设立消费者权益保护“一站式”多元解纷中心，畅通各个程序之间的对接，也为高效化解消费者纠纷提供了保障。

投诉举报处理过程中存在的问题
　　投诉举报处理界限模糊。为了保障民生，缓解经济社会压力，持续优化营商环境，市场监管部门在发挥12315平台服务功能的同时，进一步畅通了投诉举报多元渠道。然而，基于投诉举报处理“分级负责、属地管理”的原则，基层市场监管部门应对的投诉体量变得更为庞大，尤其是群众通过12345平台反映的诉求愈发多样。作为服务型政府建设的重要举措，12345平台虽然在资源整合、便捷规范服务和标准化建设方面都取得了一定成效，但由于接线员对政府职能部门未能有深入地了解，难以把握部门职责之间的分工尺度，不能恰当理解群众诉求，就会导致在转办过程中无法准确界定市场监管部门职责范围，从而加剧争议工单出现。此外，由于目前我国的法律规范体系中尚未对投诉举报法律属性进行界定，也常导致群众将“投诉”“举报”与“信访”混用。虽然市场监管领域的信访事项常包含大量的投诉举报、案源信息类信访诉求，对一般消费纠纷和执法监管等应通过行政程序处理的信访事项，可以直接导入投诉举报流程依法进行处理，但由于缺乏明确规范的判定标准，也容易将投诉举报当作“信访”程序运行，从而出现《依法分类处理信访诉求工作规则》第十二条规定的情况，即“……发现事项应当适用其他途径而未适用……应当区分情况，撤销信访处理（复查）意见，要求原办理机关、单位适用其他途径重新处理，或者变更原处理（复查）意见”，这也将直接影响投诉举报处理的质效。
　　投诉举报类型与既有法律体系之间存在非对称性。法律法规是市场监管部门处理投诉举报的重要依据。从实践层面来看，市场监管部门涉及的职能范围广、消费维权渠道宽，各类投诉举报多头汇聚，处理过程需要将多部法律法规结合运用，容易造成因遗漏某些条款而无法作出完备的处理结果等问题。与此同时，法律规定与群众多样化的社会生活诉求之间也存在不协调性。一方面，在市场监管领域，我国现有的法律法规对因技术创新而衍生的新产业以及由此派生的各类市场问题缺少具体法律条文的支撑。另一方面，由于群众往往都是从个人权益角度提出诉求，导致投诉举报存在多样性、不规则性等特点，使得基层市场监管部门无法将所有事项都一一对应地纳入到行政执法体系中去解决，这也正是基层工作人员在采用法治方式处理投诉举报过程中容易遇到的疑难问题。此外，还存在处理投诉举报所依据的部分法律法规更新不及时的问题，例如对于职业打假人的身份至今没有明确的法律界定，虽然各地根据实际情况出台了部分应对职业索赔、职业举报行为的指导意见和行为告诫书，也从实践层面探索形成了乱象治理的经验做法，但没有明确的法律法规作为支撑，应对恶意投诉举报仍是困扰基层市场监管部门的一大难题。
　　数据开放和共享受限。当前，如何通过智慧化手段实现“减量增效”，在减轻基层工作压力的同时确保职责范围内的纠纷处置依法依规高质量完成，已成为当前不可回避、亟待破解的难题。智慧监管是解决基层市场监管部门人少事多矛盾的最优方案，是实现精准监管的有效手段。为此，将投诉举报处理工作纳入信息化建设体系，首要任务是夯实投诉举报数据基础。目前，全国12315平台为各地用户开放的数据权限、开放用于查询的功能模块设置和当下不断提高的工作要求之间存在一定差距，数据完整性、及时性都不足，难以实现对投诉举报风险信息的多维度分析预警。其次，需要解决数据部门化现象明显的问题。投诉举报工作事关群众切身利益，数量多且涉及面广，处理过程可能关系到多部门协作，但各部门的政务合作流程往往处于相对封闭的状态，数据呈“线性”结构而非“多点并发”，难以将数据与其他部门分享，从而导致协作效能难以提高。

标准化视角下的建议和对策
　　针对上述现状和问题，笔者建议，应从实际出发，结合标准化的思路和方法，对市场监管领域投诉举报处理工作提出如下改进建议和对策。
　　从制度层面明晰投诉举报处理边界。职能不清，则方向不明、行动不能。从国家到地方，应高度重视健全的法律法规和政策对于市场监管部门处理投诉举报的重要支撑作用，应深入基层市场监管部门调研走访，明确市场监管部门的工作职能范围，合理为基层市场监管部门减负，避免加剧“条块关系碎片化”与“公众需求一体化”之间的矛盾。随着经济社会的发展，海量的投诉举报诉求涉及到部门的协同配合，尤其是12345平台的转办过程更是关系到横向和纵向两个维度。在实际工作中，模糊的职能边界和交叉的职责增加部门履职的难度，导致投诉举报在处理过程中常出现争议工单。因此，在制度层面梳理市场监管领域的投诉举报事项职责清单，建立会商协调机制，在争议事项责任主体联合认定和部门职责分工协调等方面出台相关配套规章制度，可以保障职责交叉认定工作的科学性和严谨性，并为基层执法办案提供准确的判定依据。
　　通过标准规范争议事项认定流程。科学规范的认定流程，是解决投诉举报处理界限模糊的关键，也是市场监管领域投诉举报标准化流程研究的前置条件。首先，可以引入标准化原理，结合制度层面的探索成果，规范争议事项认定方法，包括厘清争议事项所涉责任主体单位；明确所涉责任主体单位应提供的相关材料要求，例如事项不属于本部门（单位）职责范围内的法律、法规及政策依据或属于某部门（单位）职责范围的法律、法规及政策依据；确定提交材料的规范化流程等。其次，可以通过标准规范争议事项认定过程，例如：规范材料审定环节的具体要求，规范现场审定的方式和内容以及规范合议认定的形式要件和相关工作要求等，以提高争议事项认定的准确度和针对性。最后，可以运用标准化原理建立动态的投诉举报事项职责清单管理机制，结合投诉举报处理工作实际和最新政策文件要求，定期更新投诉举报事项职责清单，确保职责清单在操作层面的指导意义。
　　实现投诉举报处理流程标准化。国务院印发《“十四五”市场监管现代化规划》，对提高消费者权益保护水平提出了加强消费教育和消费警示、建立消费纠纷多元化解机制、加大消费维权行政执法和司法保护力度以及推进消费维权制度建设的要求。从标准化视角分析，针对民营企业维权，可以通过标准化建设来推进涉企投诉平台优化整合，将统一受理、分级办理的工作流程和工作要求细化为标准化文件或各类作业指导书，落实省、市、县三级联动投诉机制。针对消费维权可以通过引入标准化技术原理，明确工作中的关键环节，结合服务标准化的核心目标，完善在线投诉和处置功能。同时，以标准化为抓手，规范“受理—转办—办理—督办—反馈—归档”闭环工作模式，可以进一步优化消费投诉处理程序，并为建立投诉举报快速回应机制，推动小额消费纠纷案件快速处理提供标准化实践经验。针对有效应对职业索赔、职业举报行为，可以通过标准化落实分类管理要求，规范分类处置流程，以指导基层市场监管部门积极应对、谨慎处理职业索赔投诉举报，降低行政成本和履职风险，确保合理合法做好职业索赔处置工作。
　　标准化推进数据有序共享。要实现对投诉举报风险信息的多维度分析预警、跨领域共享运用和跨区域协同联动，需要充分发挥信息技术的赋能作用，使热线数据冲破条块，摆脱“碎片化”状态，由分散走向整合，才能推进数据有序共享。标准化是规范投诉举报处理工作、优化维权流程、提高市场监管现代化水平的有效工具，信息化是帮助精准、及时堵住监管“盲点”，提高政府治理精准性的有效途径。实现标准化和信息化深度融合，可以通过建立标准规范地方12315数据录入，优化消费投诉举报预警模型，提高投诉举报件办理质效；也可以通过标准化建设的顶层设计，促成全国12315平台数据回落基层多场景运用，有利于各地从大数据中挖掘并充分激活有效的数据信息，对市场开展有效的监管和预判。再从数据共享的角度看，发挥好标准化在规范数据管理体系中的技术支撑作用，可以以构建纵向联通、横向协同的数据资源共享体系为目标，建立数据共享规范，从源头上解决数据标准、规范不一致等问题；也可以从技术协同、流程协同、资源协同角度出发，开展标准化研究，把不同部门之间封闭流转的数据信息打通，推动投诉举报业务数据化和数据高效共享，实现数据在各部门间、政府与公众之间平等、快速流通，从而提升投诉举报处理工作效率。
　　市场监管领域公众投诉举报应对工作作为市场监管的有力途径，在持续优化营商环境、惩治违法行为、维护公众权益方面发挥着不可替代的作用。面对现阶段投诉举报应对工作存在的问题，各地市场监管部门应积极开拓工作思路，在实践中不断创新工作模式、优化服务理念。标准化作为一套成熟的理论方法，在过去的行政审批改革、政务服务优化等方面发挥了重要作用，相信在持续优化投诉举报处理模式，支撑投诉举报处理数据收集、分析和管理，提高投诉举报处理效能过程中，也将发挥举足轻重的作用。

□四川省市场监管局投诉举报中心 邬春晖 汤 建