进一步全面深化改革与公平竞争审查

　　2024年6月，国务院发布《公平竞争审查条例》，这是根据《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）的规定，为促进市场公平竞争、优化民营经济营商环境和加快建设全国统一大市场制定的一部行政法规，主要目的是防止政府部门出台排除、限制竞争的政策性措施。笔者从全面深化改革的角度，谈谈公平竞争审查面临的挑战及其完善的前景。

公平竞争审查助力经济高质量发展
　　50%以上的税收、60%以上的国内生产总值、70%以上的技术创新成果、80%以上的城镇劳动就业、90%以上的企业数量……“56789”成为我国民营经济发展的生动描述。民营经济在稳定增长、促进创新、增加就业、改善民生等方面发挥了积极作用，已成为推动经济持续健康发展的重要力量。然而，我国很多民营企业认为它们的营商环境不佳，这一方面是因为国际地缘政治影响了我国的出口贸易，另一方面是存在制度性障碍，民营企业与国有企业相比，在市场准入、生产要素分配、资质审查、经营活动等方面受到歧视性待遇。为此，2023年7月14日，《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》发布，提出要加大对民营经济政策支持力度、强化民营经济发展法治保障、着力推动民营经济实现高质量发展。
　　优化民营经济营商环境需要法治保障。在这个方面，《中华人民共和国宪法》第十一条规定：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。”“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”《中华人民共和国民法典》第二百零六条规定：“国家坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度。”“国家巩固和发展公有制经济，鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。”“国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。”
　　《反垄断法》作为保护市场公平竞争的经济宪法，它的反行政垄断规定和公平竞争审查制度对优化民营经济营商环境具有特别重要的意义。
　　由于我国长期实行计划经济和目前尚不成熟的市场条件，经济生活中的限制竞争行为，相当程度来自旧体制下的行政权力。因此，禁止滥用行政权力排除限制竞争，包括对政府部门出台排除限制竞争的规章制度进行公平竞争审查。特别是《公平竞争审查条例》进一步提出政府部门在起草涉及各类经营者的市场准入和退出、商品要素自由流动、生产经营成本和生产经营行为等4个方面的19项禁止性规定，包括不得违法设置或授予特许经营权，不得设置不合理或歧视性的市场准入或退出条件，对优化民营经济营商环境、保障各类经营主体依法平等使用生产要素和公平参与市场竞争，具有极其重要的意义。
　　需要指出的是，反行政垄断和公平竞争审查都是限制政府的权力，与《反垄断法》规制企业的限制竞争行为相比，是一项比较艰难的任务。这不仅需要统筹执法资源、完善执法程序、强化法律监督，实施中还面临很多挑战，存在某些制度性障碍。

公平竞争审查面临的挑战及其前景
　　公平竞争审查中一个特别重要的任务是反对地方保护。我国按照行政区划组织和管理经济，随着中央和地方财政“分灶吃饭”，地方保护成为建设全国统一大市场在地区间被分割的主要症结。由于地方领导干部的业绩与其所属区域的GDP有密切联系，通过公平竞争审查消除地方保护存在阻力。这里在法律上存在的问题是，鉴于我国市场竞争不够充分，企业和地区发展不太平衡,公平竞争审查中可能存在产业政策和竞争政策的冲突。例如，在涉及市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购等与企业资质相关的问题上，有人认为这是地方保护，不利于建设全国统一大市场；但也有人认为这属于地方政府的产业政策，应当予以放行。鉴于我国对这些问题没有细则性规定，为提高公平竞争审查的效率和透明度，有必要借鉴国际上建立内部统一大市场的经验，即针对一些地区性优惠政策的目的和效果，审查其是否对全国统一大市场和开展区域间公平竞争存在实质性的竞争损害。
　　公平竞争审查中另一项特别重要的任务，是保障各类经营主体平等使用生产要素，公平参与市场竞争。当前，这方面的主要问题是解决不同所有制企业的差别待遇。然而，不同所有制企业的差别待遇，不仅是经济问题，还涉及国家的政治和社会制度，需要进一步处理好政府与企业、政府与市场的关系。在现实经济生活中，有些人看待企业所有制问题存在明显的意识形态色彩，其结果就是国家虽然多年前就出台了推动国企民企公平竞争的文件，但对民企的不公平待遇仍然存在，特别是在生产经营成本包括获取资金要素方面的不公平待遇，这就是为什么2023年出台了《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》。笔者认为，国家支持国有企业做强做大当然是正确的，我们应当强调，“毫不动摇地巩固和发展公有制经济”和“毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展”都是国家基本经济制度的重要内容，二者处于并列地位，因此各种所有制经济都应依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。

认真推进公平竞争审查制度
　　优化民营经济营商环境，不仅关系民营经济发展，而且关系城镇就业率，关系民生，关系国家整体经济的增长和发展。为进一步促进社会公平正义，增进人民福祉，国家应当为各类所有制企业提供一个公平竞争的法治环境，认真推进公平竞争审查制度。只有公平竞争,才能发挥市场竞争优胜劣汰的机制，增强各类企业的经济活力，提高经济效率，提升发展质量。
　　当然，做好公平竞争审查，真正落实各类所有制企业权利平等、机会平等和规则平等，很多情况下不是一部《反垄断法》（包括公平竞争审查制度）就能完全解决的。我们应认真落实《反垄断法》第四条规定的“国家坚持市场化、法治化原则，强化竞争政策基础地位”，贯彻党的二十大精神，全面深化改革，进一步推进国家治理体系和治理能力现代化，真正把公平竞争审查制度贯彻到底。

□中国社会科学院法学所研究员、博士生导师 王晓晔