《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》适用于电动自行车违法案件吗？

　　近年来，市场监管部门对电动自行车生产、销售领域保持高压严查态势，特别是今年以来，全国各地都在根据电动自行车安全隐患全链条整治方案集中查处电动自行车违法案件。从处罚结果公示来看，大部分案件分别适用了《中华人民共和国产品质量法》（法律）、《中华人民共和国认证认可条例》（行政法规）、《强制性产品认证管理规定》（部门规章）和涉及电动自行车的地方性立法，但也有少数案件适用了《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（行政法规，以下简称《特别规定》）第三条的规定：“不按照法定条件、要求从事生产经营活动或者生产、销售不符合法定要求产品的，由农业、卫生、质检、商务、工商、药品等监督管理部门依据各自职责，没收违法所得、产品和用于违法生产的工具、设备、原材料等物品。”《特别规定》第二条对于产品的范围进行限定，明确“本规定所称产品除食品外，还包括食用农产品、药品等与人体健康和生命安全有关的产品”，并未明确提及电动自行车这类产品。那么据此处罚是否合适？本文通过一些案例予以分析。
　　登录市场监管行政处罚文书网，使用“电动自行车+特别规定”作为关键词，可以搜索出48篇行政处罚决定书，涉及湖北、北京、云南、贵州、新疆等省区市。案由基本都是实车状态与合格证照片不一致，但仅有部分案件有具体核查和说明，如加装后架和靠背、加装倒后镜和车篮、后尾箱等。在某市的30个案例中，或是因原罚则较重，无一例外予以减轻处罚，最终罚款介于1000元至50000元之间。对比货值金额，其普遍低于该省局裁量规则“减轻处罚应在法定罚款下限值10%以上、下限值以下范围确定”的规定（例如货值7200元，依法应当处罚10万元，自由裁量减轻至少1万元起，但实际只罚款6000元）。通过“北大法宝”使用关键词搜索发现84条行政处罚记录，从处罚金额来看，同样普遍适用了减轻处罚。综上可见，市场监管系统内认同按《特别规定》处罚的观点有一定比例。
　　笔者曾撰文提出：“《特别规定》毕竟是十几年前特殊时期出台的特殊法律工具，在现在看来除了极少数情形，已不太适应近年来的监管现状和包容审慎监管趋势，即使仍为现行有效法规，但在食品、食用农产品和药品领域，上位法已覆盖绝大部分违法行为，理应优先适用上位法；而对其他产品因缺少充分依据，也建议尽量不用《特别规定》”。
　　对于目前电动自行车全链条整治中查处违法案件的情况，笔者仍坚持这一观点，即不宜适用《特别规定》查处此类案件。
　　首先，《特别规定》作为行政法规，其适用范围中未列明的对象应由国务院解释，各部委发布的扩大《特别规定》适用范围的规范性文件的法律效力明显不足。其次，一些规范性文件近年来陆续被宣告废止，例如原质检总局早在2016年就主动废止了扩大适用范围的实施意见，废止原因是“已不适应社会主义市场经济发展需要”。再其次，司法机关往往也不认可随意扩大《特别规定》的适用范围，必须是明显会危害健康、安全或实际已造成不良后果的情形。最后，CCC认证领域虽有部门规章转致《特别规定》，但适用反而会导致“过罚不相当”，即重过轻罚（未经认证）、小过重罚（经认证后不符合法定要求）。
　　《特别规定》第三条罚则的对应情形模糊表述为“生产、销售不符合法定要求产品”，并未详细解释何为“法定要求”。实际上，不同准入制度的法定要求各不相同，也无法逐一列明。比如对CCC类产品来说，未经认证、实物样式与认证状态不一致、证书未变更或扩展、标注内容与证书不一致甚至未标注CCC标志，都可视为不符合认证方面的法定要求。如果办案部门认为电动自行车属于《特别规定》的适用范围，按照“特殊法优于一般法”的原则，则其查处的所有电动自行车认证违规案件都应当适用《特别规定》处罚，而不适用《中华人民共和国认证认可条例》。
　　此外，既然认定电动自行车属于《特别规定》适用范围，那么对于同样涉及健康、安全且安排了专项执法行动的小家电产品、儿童玩具、燃气器具、电线电缆等，是否可以“一视同仁”地都用《特别规定》处罚呢？显然在全国范围内的执法实践中难以实现。
　　最初几件适用《特别规定》处罚的案件，无一例外都是违规销售了装配劣质电池的车辆或者对车辆做其他非法改装，导致车辆使用时出现火灾事故并造成人身伤亡，已存在危害健康、安全的严重后果，有充分依据认定符合《特别规定》第二条“与人体健康和生命安全有关的产品”，而且当地纪检部门也已介入处理。在此种情况下，违法经营者辖区的市场监管部门适用《特别规定》来处罚实属“不得已而为之”的特例。再看回上述案例，即使不考虑电动自行车是否属于《特别规定》适用范围的争议，办案部门最终处罚时普遍适用减轻处罚，甚至部分案件减轻幅度超出当地市场监管部门自由裁量权的减轻下限，此情形下办案人员和部门要额外承担“为符合减轻处罚的法定条件而背书”“突破自由裁量权减轻处罚下限”的双重责任，存在一定执法风险，建议一定谨慎考虑。当然，如果确有特殊情况，如已造成伤亡事故或纪检部门介入，则必须严惩。

□广东省东莞市市场监管局 孔 迪