发布时间：2024-10-27
一、“僵尸企业”清理工作面临的主要问题
“僵尸企业”是指长期停业未经营企业。依据2017年原工商总局、税务总局《关于清理长期停业未经营企业工作有关问题的通知》要求，对连续两个年度未依法报送年度报告且未进行纳税申报的企业进行清理。2018至2024年，山东省邹平市市场监管局按照通知要求，在完善各类证据后，对748户企业做出吊销营业执照的行政处罚，其中，2018年吊销173户， 2020年60户，2021年25户，2022年203户，2023年81户，2024年143户。
企业被吊销营业执照后只是丧失经营资格，并未真正实现彻底退出市场。许多企业被吊销营业执照后，因各种原因未及时办理注销，随着时间推移，或人员失联，或法定代表人死亡，或材料缺失，导致企业注销更加困难。
大量企业被列入严重违法失信企业名单，不仅给企业法定代表人和高级管理人员个人带来不利影响，还造成经营主体户数虚高，影响经济数据统计的真实性，进而影响市场活跃度及城市信用评价。2023年，山东、江苏等地部分县市相关部门相继出台《关于推进经营异常企业公益清算强制退出的实施意见》等制度文件，为激化市场竞争力、释放生产要素、优化营商环境提供了强有力保障。
但是，从各地办理相关案件反映的情况看，公益强制清算仍存在一些亟待解决的问题：
一是企业被吊销营业执照的根源多样。通过对部分被吊销企业进行走访调查发现，吊销原因包括，有些企业负责人不是企业实际控制人，对企业经营情况不了解，造成未及时履行年报等相关义务。有些企业办理后，纯粹是为了开票走账，不再开票走账后便不予理会。其中，企业自行停业连续六个月以上、连续两年不年报且不纳税是被吊销的主要原因，占比达80%以上。处置“僵尸企业”往往需要遵循严格的法律程序，处置过程复杂且耗时长。部分“僵尸企业”背负沉重债务，债务重组涉及多方利益，包括债权人、股东和员工，协调这些利益关系极为复杂。
二是确定强制清算企业名单存在难度。一方面，企业被行政主管机关吊销营业执照后，有些法定代表人错误地认为企业已经不存在，后期联系企业进行强制清算时，存在法定代表人失联或不配合等情形，前期法院对2017年被吊销的261户企业进行筛选时，有80%以上的企业存在法定代表人手机号空号、不同意清算等情形，为后期工作的开展带来很大困难；另一方面，法院与企业主管机关信息不对称，有的企业虽已被主管机关吊销多年，但因一直未办理注销手续，在法院执行案件中仍作为被执行人。
三是管理人报酬难以保障。很多经营异常企业处于没有财产的状态，无力负担强制清算案件办理所需的必要费用及清算组报酬，这也是长期以来大量企业的破产、清算进程难以推进的重要原因。
二、主要做法
邹平市人民法院、市场监管、行政审批、税务、人社等部门联合成立了公益清算工作领导小组，积极探索构建经营异常企业公益清算强制退出常态化机制。根据《加快完善市场主体退出制度改革方案》的相关规定，2024年5月30日，邹平市人民法院、邹平市市场监管局共同签署印发了《关于推进经营异常企业公益清算强制退出的实施意见》。
《意见》共13条，对公益强制清算企业筛选，申请主体、程序及材料，注销登记和资金保障等方面内容进行了系统规定。市场监管局对已吊销但未注销的经营异常企业建立备选库，根据法院的工作进程，及时通报吊销企业名单，法院破产审判部门根据工作实际，适时向市场监管局通报可受理的经营异常企业强制清算案件的数量。强制清算名单坚持双向筛选机制。市场监管局在提供备选企业名单时本着“先易后难”的原则，及时将失联长期停业、未经营等吊销未注销的经营异常企业名单推送至法院，法院在收到备选企业名单后，对备选企业是否存在诉讼、执行案件及企业财务状况进行初步核查，最终确定备选名单。市场监管部门对经双向核查筛选后，符合强制清算条件的企业，依据《中华人民共和国民法典》第六十九条、第七十条、第七十一条及《中华人民共和国公司法》第二百三十三条的规定，作为强制清算的申请人，向法院提出强制清算申请，提交强制清算相关的申请材料。法院受理市场监管局企业强制清算申请后，指定清算组，指导清算组对企业的财产、债权、债务等情况进行全面检查，对符合终结强制清算程序的经营异常企业及时裁定终结强制清算程序。经法院依法裁定终结强制清算程序的企业，清算组可持法院终结强制清算程序的裁定，向被强制申请企业的登记机关申请办理简易注销登记，行政审批、税务等部门及时办理经营主体、税务注销手续。
同时，法院结合公益强制清算案件审判实际，通过公开方式遴选建立公益清算管理人档案。在公益强制清算案件及公益清算转破产案件审理过程中，接受法院指定成为清算组成员或破产管理人的，不收取管理人报酬，但将管理人开展清算活动的必要费用支出纳入破产专项基金的保障范围内，从而确保指定的清算管理人能够及时开展企业清算的各项工作。法院和市场监管部门共同加强与地方财政部门的沟通协调，通过将强制清算费用及清算组报酬，纳入已建立的破产费用专项基金等方式，建立常态化的资金保障机制。
今年，邹平市市场监管局、市人民法院已共同确定对67家企业进行公益清算强制退出，现已终结强制清算程序，行政审批部门正在走注销程序。目前，该工作机制实现了主动行政作为与能动司法审理的无缝对接，在滨州市为首例。
三、对解决“僵尸企业”问题的政策诉求和意见建议
（一）完善法律法规。完善关于企业破产、重组和清算的法律法规，明确处置流程和标准，简化程序，降低处置成本。加大对违法违规行为的处罚力度，提高违法成本，防止恶意逃废债务。加大对“僵尸企业”的监管力度，防止其通过不正当手段逃避责任或转移资产。同时，加强对金融机构的监管，防止资金违规流入“僵尸企业”。
（二）优化政策环境。制定针对“僵尸企业”的专项政策，如税收优惠、信贷支持等，鼓励企业通过技术改造和市场拓展实现转型升级。建立健全市场退出机制，允许符合条件的“僵尸企业”有序退出市场，减少社会成本。
（三）强化金融支持。鼓励金融机构对有发展潜力的“僵尸企业”提供必要的金融支持，帮助其渡过难关。推动不良资产处置市场健康发展，提高不良资产的处置效率和价值回收。
（四）加强社会保障。建立和完善失业保障制度，确保员工在“僵尸企业”退出过程中得到妥善安置。提供职业培训和再就业服务，帮助员工提高技能，实现再就业。
（五）分类施策。根据“僵尸企业”的不同情况，采取有针对性的措施。对于有挽救价值的企业，通过改革重组等方式促使其恢复活力，鼓励企业通过技术创新和管理创新提升竞争力，推动产业结构调整和转型升级；对于确实无法挽救的企业，依法依规进行破产清算。
山东省邹平市市场监管局 崔培培
