新加坡平台工人法案对我国新就业形态劳动者权益保障的启示

2024年9月10日，新加坡国会三读通过《平台工人法案》（The Platform Workers Bill，以下简称《法案》），并于2025年1月1日起生效。该法案是全球第一部保障平台工人退休、工伤和工会权益的法律规范。新加坡这一立法举措对我国加强新就业形态劳动者权益保障具有启示意义。

一、新加坡平台工人法案主要内容

（一）明确“平台服务”“平台运营商”和“平台工人”的定义。“平台服务”是指由平台运营商通过数字平台或其他平台在新加坡提供的服务，平台运营商对该服务行使管理控制权，主要包括送货服务、叫车服务等。“平台运营商”是指满足特定条件，通过与用户签订合同等方式提供平台服务，并对平台工人行使管理控制权的个人或实体。“平台工人”是指通过数字平台提供服务、与平台运营商存在协议关系且受其管理控制并获得报酬的第三类劳动者。平台工人主要包括网约车司机、外卖配送员、即时配送人员和其他通过数字平台提供服务的人员等。新加坡此前在法律中将劳动者分为雇员与自雇人士，而《法案》将平台工人界定为雇员和自雇人士之间的“第三类别”。而“管理控制”是区别于传统雇员和自雇人士、判断平台工人身份的重要依据，包括三方面内容：一是任务分配，平台运营商使用数字系统或算法对任务进行分配；二是行为规范，平台运营商对平台工人施加服务标准或工作要求；三是报酬计算，平台运营商根据规则计算收入并支付。

（二）规定平台工人的权利与保障。《法案》规定，平台工人享有收入透明、投诉权和社会保障三大权利和保障。第十四条规定，平台运营商必须在规定时间内向每位平台工作者提供收入明细，包括支付的金额、任务性质以及其他相关信息。第八十条规定平台工人有权向劳动专员投诉不公平对待或平台运营商违反法律的行为。法案第七部分和第八部分对《中央公积金法》《所得税法》《劳资关系法》《工伤赔偿法》等进行了修订，规定平台运营商有义务为平台工人强制性缴纳公积金，政府将推行公积金援助计划帮助低工资平台工人过渡等。更重要的是，平台运营商必须为平台工人提供与雇员相同级别的工伤保险。《法案》规定了详细的医疗费用赔偿、临时收入损失赔偿和永久性伤残或死亡赔偿条款。

（三）设定平台运营商的责任与义务。《法案》对平台运营者设定了多项义务，包括通知义务、记录保存义务和财务优先义务。《法案》虽然没有强制要求平台运营商披露算法信息，但赋予了平台工作协会与运营商讨论“算法歧视”等问题的权力。《法案》要求平台运营商必须提供详细的收入明细单、建立完整的任务和收入记录，平台工人可以就“算法歧视”问题向劳动专员提出申诉。《法案》通过保障平台工人加入平台工人协会的权利，为平台工人提供了集体谈判平台。协会可代表平台工人讨论平台算法可能存在的算法偏见或不公平分配机制，从而进一步解决算法压榨、收入不公等问题，增强平台工人对平台规则的监督能力。

二、我国新就业形态劳动者权益保障现状

（一）保护新就业形态劳动者权益的多项政策文件出台。

2019年，国务院办公厅发布《关于促进平台经济规范健康发展的指导性意见》指出要研究完善建设适应分享经济特点的灵活就业人员社会保险参保缴费措施。2021年，人力资源和社会保障部等八部门联合发布《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，国家市场监督管理总局等七部门联合印发《关于落实网络餐饮平台责任 切实维护外卖送餐员权益的指导意见》。2023年，人力资源社会保障部发布《新就业形态劳动者休息和劳动报酬权益保障指引》《新就业形态劳动者劳动规则公示指引》和《新就业形态劳动者权益维护服务指南》，2024年11月11日，全国总工会等四部门联合发布《新就业形态劳动者权益协商指引》。这些政策文件从不同角度对新就业形态劳动者权益保障给予保护，且规定互联网平台企业与新就业形态劳动者在符合劳动关系的条件签订劳动合同，不完全符合劳动关系的签订合作协议，个人依附于互联网平台企业的运用民事法律调整。

（二）伤害保障试点稳步进行。多地开展了针对外卖骑手等新就业形态就业人员的权益保障试点。2020年5月，《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》发布，明确开展新业态从业人员职业伤害保障试点。2021年12月，人力资源和社会保障部等十部门印发《关于开展新就业形态就业人员职业伤害保障试点工作的通知》，并于2022年7月起在北京、上海、江苏等7个省市启动，涵盖7家规模较大的平台企业，选取出行、即时配送、外卖、同城货运行业的部分较大平台企业的骑手、司机等群体展开试点。该轮试点是单独针对新就业形态劳动者的职业伤害保障试点工作，是将社会保险与劳动关系脱钩的有益尝试。人力资源社会保障部数据显示，截至2024年6月底，7个试点省市累计参保新就业形态就业人员886万人，制度运行总体平稳，试点范围内的接单人员总体上应参尽参，兜住了他们职业伤害保障的底线，新就业形态人员职业伤害保障试点范围将进一步扩大。

（三）以外卖骑手为代表的新业态劳动者劳动权益保障仍面临困境。一是劳动关系难以认定。通过检索到的2020年1月至2023年11月的外卖骑手劳动纠纷裁判文书，590份裁判文书中，认定为非劳动关系的案件数是406个，占比79.3%、认定为劳动关系的案件数是106个，占比20.7%。根据司法判例，法院对劳动关系的认定主要依赖《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》中“三标准说”（从属关系判断）。专送骑手较易被认定为劳动关系，但众包骑手、兼职骑手因工作自主性强、组织从属性弱，劳动关系认定困难。二是社会保险参保率低。平台企业为骑手缴纳社会保险的比例几乎为零，外卖骑手参加社保的成本较高，传统社保缴纳机制对他们的吸引力不足，以2023年7月至2024年6月北京劳动者的社保缴费项目为例，灵活就业人员承担的养老保险、失业保险、医疗保险缴费分别是同等收入城镇职工的2.2和2.8倍。以外卖小哥为典型代表的新业态劳动者，在受到职业伤害时，法院一般都会根据具体劳动关系确认责任主体，若与新业态从业者存在明确的劳动关系，则用人单位承担相应的工伤保险责任。

（四）平台企业用工方式有待规范。一是隐性规避劳动法，劳动关系不明确。平台企业通过“灵活就业”模式，将骑手定义为“合作方”或“众包骑手”，规避与骑手签订正式劳动合同的义务。这种用工方式使骑手难以获得法定的劳动权益保障，如工时标准、最低工资、休息休假等。此外，因缺乏劳动合同，骑手在社保缴纳、工伤赔偿等方面处于劣势，发生争议时也面临举证困难的问题。这种“去劳动关系化”的处理方式导致骑手群体处于法律保护的灰色地带。二是工作时长与强度失衡，防疲劳机制作用有限。骑手群体普遍超负荷工作。尽管有部分骑手每日在线时长在合理范围内，但部分“高频骑手”往往每天工作10小时以上，甚至长达12小时。长期疲劳作业对骑手的身心健康构成了严重威胁，甚至引发猝死等极端事件。今年第三季度，饿了么已在全国上线有关骑手休息的措施、美团已在部分城市试点优化疲劳管理机制。当骑手APP检测到骑手工作时间过长时，起初会提示骑手休息，如果骑手没有理会，最终会强制骑手下线并休息。尽管平台推出了防疲劳机制，但实际效果有限。一方面，部分骑手因经济压力主动选择加班，通过切换平台接单等方式绕开强制下线限制，依然超负荷工作；另一方面，平台并未有效监测骑手的实际工作总时长，也未针对超长劳动时间提供合理的补偿机制。三是劳动权益保障不足，收入与劳动不匹配。骑手“多劳多得”的收入模式与劳动强度不匹配，部分骑手需通过长时间工作才能维持生计，而平台未提供基本收入保障或劳动强度对应的加班补贴。防疲劳措施的实施可能影响骑手的收入，但并未同步推出合理的补偿机制。尤其对于上有老下有小的骑手群体，长时间工作成为常态，限制工时反而增加其经济压力。此外，部分平台虽推出职业伤害保障试点和商业保险，但覆盖范围有限，骑手在遭遇工伤或意外时难以获得充分保障。

三、对我国新就业形态劳动者权益保障的启示

我国与新加坡的基本国情存在很大差异。与新加坡相比，我国有着庞大的人口基数和经济体量，根据国家统计局数据，2023年中国就业人口为7.4亿人，而新加坡劳动人口约为350万。我国需从实际出发，借鉴新加坡平台工人法案的有益经验，逐渐完善和健全我国新就业形态劳动者权益的制度保障体系。

（一）合理认定新业态劳动者身份。新加坡《平台工人法案》将平台工人界定为雇员和自雇人士之间的“第三类别”，这一创新性的法律定位，为平台工人提供了更为明确的法律保护。八部门《指导意见》首次引入“不完全符合确定劳动关系”的表述，初步形成“劳动关系-不完全劳动关系-民事关系”三类形态，为平台用工劳动关系认定和相关权益保障奠定了初步框架。在司法实践中，对劳动关系、民事关系的认定比较明确，对于不完全符合确定劳动关系的，需进一步细化具体的认定标准。在借鉴新加坡平台工人法案的基础上，我国新业态劳动者基于用工事实判定标准的关键要素指标包括：一是劳动者从用工单位获取的收入是否是其主要生活来源；二是新业态劳动者提供的劳动是否是用工单位的主营业务；三是劳动过程是否受到平台的管理、指示或监管；四是用工单位和劳动者二者关系的持久性。

（二）营造平台就业权利、机会、规则“三个公平”环境的持久性。一是突出“权利公平”，着力推进权利平等的就业保障。政府要营造公平就业环境，进一步完善相关法律法规保护新业态劳动者的劳动权利；企业要落实公平就业政策，对新业态劳动者不贴标签、不区别对待和不人为设置就业门槛。二是把握“机会公平”，着力创造平等发展的就业机会。从收入机会公平的角度出发，坚持公平优先、兼顾效率的原则，鼓励多劳多得，通过勤奋劳动实现自身发展机会；从人力资本提升机会公平角度出发，要着眼于新业态劳动者长远职业生涯规划，政府补贴的教育资源、培训资源可更多地向新业态劳动者倾斜。三是找准“规则公平”，着力完善规则明晰的就业规制。构建规则公平的就业环境，就要找准“定规则、强监管”两个关键点。要逐步健全平台就业劳动用工和社会保障政策，加快建立完善与平台经济发展相匹配的劳动力市场公平竞争规制，促进平台经济用工劳动力市场健康规范发展。

（三）健全平台就业社会保障制度。一是逐步解绑社会保险与劳动关系。我国现行社会保险制度主要面向标准劳动关系中的劳动者，新业态劳动者的参保渠道和制度设计尚不完善。应通过修订《社会保险法》，探索将工伤保险、失业保险、生育保险等险种独立出来，降低参与门槛，允许新业态劳动者自愿参保。同时，以职业伤害保险为切入点，优先覆盖出行、外卖、即时配送等高风险行业，从部分试点城市逐步推广至全国。二是探索灵活的缴费机制。平台就业的特点决定了其收入来源和工作稳定性相对不固定。可以通过数字化技术，以工时、订单量等为基础设计缴费方案，由个人和平台企业共同承担缴费成本，既减轻平台企业的负担，又保障劳动者的参保积极性。同时，可设置缴费缓冲期，允许收入中断或转换工作期间的灵活就业者跨年缓缴，确保参保的连续性。

 （国家市场监督管理总局发展研究中心 王春艳

中共中央党校（国家行政学院）研究生院 刘家璇）