公用企业反垄断须持续发力多措并举

　　市场监管总局发布的2024年民生领域反垄断执法专项行动典型案例中，公用企业垄断案件比例最高，共有3个，包括安徽怀远9家瓶装液化气企业垄断案、简阳海天水务公司滥用市场支配地位案和海南昆仑港华燃气公司滥用市场支配地位案。这类案件因涉及民生福祉而备受瞩目，公用企业反垄断需要持续发力、多措并举。

公用企业反垄断由来已久
　　对于公用企业垄断行为的法律规制，最早见于1993年颁布施行的反不正当竞争法。2008年颁布施行的反垄断法虽然没有对公用企业作专门规定，但在相关条文中实质上将公用企业作为具有市场支配地位的经营者进行规制。2017年11月4日，全国人大常委会第三十次会议修订了反不正当竞争法，删除了公用企业反垄断相关条款。
　　在之前长达9年时间里，反垄断法、反不正当竞争法可以同时适用于公用企业反垄断案件，客观上造成了我国执法机关事实上可以选择适用反垄断法或者反不正当竞争法调查处理公用企业垄断行为。在2018年1月1日之前，原工商机关依据反不正当竞争法查办的公用企业垄断案件数量长期维持在每年600件左右。由于反垄断法的执法要求高、执法层级高，再加上执法资源的局限性，公用企业反垄断案件比较有限，但相比其他行业、领域的案件，仍然高发。
　　根据公开的反垄断行政执法信息进行统计，2008年8月至2024年12月，我国反垄断执法机构共查处140件公用事业垄断案件，其中垄断协议案件14件，滥用市场支配地位案件54件，经营者集中案件12件，行政性垄断案件60件。在所有行业、领域反垄断案件中名列第一。

公用企业反垄断须持续发力
　　公用企业不同于普通企业，通常具有自然垄断属性，为社会公众提供公共产品与服务并受政府一定程度的管制。其自然垄断属性决定了公用企业滥用垄断力量的天然冲动。特别是在供水、供气、供电、供热等对网络基础设施高度依赖、自然垄断特征明显的行业，公用企业往往具有独占地位，容易将其垄断优势向相关产品安装、工程施工等上下游竞争性环节延伸，实施排除、限制竞争行为，损害相关行业经营者和消费者利益。
　　与此同时，公用企业的经营范围基本上涉及民生领域，与人民群众日常生活息息相关，涉及社会公共利益，具有公益性。公用企业实施的垄断行为会严重损害人民群众的生活质量，甚至危及社会的稳定，这也是我国高度关注公用企业反垄断的重要原因。
　　从我国公用企业反垄断执法案件看，涉及的违法行为类型多样，行业领域广泛。其中，垄断协议案件主要涉及分割销售市场、固定价格、限定最低转售价格等行为，滥用市场支配地位案件主要涉及不公平高价、差别待遇、搭售、附加不合理交易条件、限定交易等行为。这些违法行为多发生在供气、供水、供电、电信等行业。市场监管总局发布的2024年民生领域反垄断执法专项行动典型案例中的3件公用企业垄断案件，就涉及供气、供水行业，涉及的垄断行为包括了固定价格、分割销售市场和限定交易行为。
　　反垄断法实施以来，特别是党的十八大以来，我国反垄断执法机构对公用企业的反垄断执法始终保持高压态势。2019年以来，反垄断执法机构围绕供水、供电、燃气、殡葬等公用事业领域组织开展反垄断专项执法工作，执法成效显著，例如在54件滥用市场支配地位案件中，有28件案件是在2019年后查处的，占比达51.9%。尽管如此，我国公用企业垄断案件仍然高发，长期占据重点行业领域垄断案件的榜首。在所有的公用企业垄断协议和滥用市场支配地位案件中，供气案件高达30件，供水案件19件。这充分说明，公用企业反垄断任重道远，还需持续发力。

公用企业反垄断亟须多措并举
　　2023年11月7日，中央全面深化改革委员会第三次会议通过了《关于健全自然垄断环节监管体制机制的实施意见》，要求对自然垄断环节开展垄断性业务和竞争性业务的范围进行监管，防止利用垄断优势向上下游竞争性环节延伸。这为我国公用企业反垄断指明了方向。公用企业反垄断是一个长期的任务，将伴随着自然垄断行业的改革而不断发展。长远来看，公用企业的垄断问题单纯依靠反垄断执法并不能有效解决，公用企业反垄断亟须多措并举。
　　一是加快制定公用事业领域反垄断指南。我国《禁止滥用市场支配地位行为规定》第二十三条规定：“供水、供电、供气、供热、电信、有线电视、邮政、交通运输等公用事业领域经营者应当依法经营，不得滥用其市场支配地位损害消费者利益和社会公共利益”，但该条原则性规定缺乏针对性和可操作性，未能给公用企业的市场经营行为与反垄断执法工作的开展提供明确指引，有必要加快制订关于公用事业领域的反垄断指南，夯实反垄断监管执法基础，为公用企业提供明确预期和清晰的行为指引。
　　二是强化公用企业反垄断合规建设。从目前反垄断执法机构查处的案件情况看，公用企业反垄断合规意识普遍薄弱。公用企业普遍前期投资成本大、回收周期长，但公用企业的服务价格受到政府管制，再加之近年原材料上涨压力较大，使得公用企业有通过其他途径获利或分摊成本的想法，包括通过指定工程安装、限定工程的施工材料、设备、要求交易相对人承担本应由公用企业承担的设备费等费用、附加其他不合理交易条件等。尽管反垄断执法机构查办的此类垄断案件数量很多，但相关违法行为仍时有发生。因此，公用企业亟须加强反垄断合规建设，健全反垄断合规制度体系，防范垄断行为的发生。
　　三是加强反垄断执法与公用事业领域行业监管协作。公用事业不同于一般的竞争性产业，仅依靠反垄断执法，不能完全解决该领域的竞争问题，还需要强有力的行业监管。对此，需要从制度安排上合理配置监管资源，加强行业监管与反垄断执法的协作，统筹提升公用事业领域常态化反垄断监管效能，健全完善相关部门协作机制，推进部门联合监管的常态化机制和信息共享机制，并通过告诫提醒、行业指导、行政约谈等方式促进行业规范发展。

□浙江理工大学经济法研究所所长、教授 王健