来源：中国市场监管报
发布时间：2025-04-21
为贯彻落实党中央、国务院决策部署，进一步规范对违法实施经营者集中的行政处罚，统一执法尺度、提升执法透明度，近日，市场监管总局发布了《违法实施经营者集中行政处罚裁量权基准（试行）》（以下简称《基准》）。
明尺度：统一标准提高执法规范化
令顺民心，则威令行。投资并购等经营者集中本是企业提升竞争力的“喜事”，若忽视法律红线，未履行事先申报义务，“喜事”也可能引来“罚单”。规范和统一违法实施经营者集中行政处罚裁量权，事关经营主体切身利益，也是推进市场化、法治化、国际化一流营商环境建设的具体举措。
党的二十届三中全会要求，完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度。《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》和《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》先后对制定行政处罚裁量基准提出要求。可见，完善行政处罚裁量权基准制度是贯彻党中央、国务院决策部署，提升行政执法精准度和规范化水平、维护社会公平正义的内在需要，也是更好保护经营主体和人民群众合法权益、维护公平竞争市场秩序、稳定市场预期的重要举措。
《基准》根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）《国务院关于经营者集中申报标准的规定》《经营者集中审查规定》等制定，细化和明晰了违法实施经营者集中的法律责任，采用条文与示例相结合的方式，包含18个条文，还设置了7个示例，对不同情形的案件罚款裁量方式进行辅助说明。
《基准》明确五种适用情形，包括达到申报标准未事先申报、申报后未经批准实施、违反附加限制性条件及禁止集中审查决定，也特别回应了“未达到申报标准被要求申报”的集中行为。对于经营主体普遍关心的行政处罚裁量情节、步骤和幅度，《基准》科学设置了四项从轻情形、五项从重情形、六项罚款下调因素及三项罚款上调因素，对罚款进行了细化量化，保障执法尺度有章可循、统一透明。
在华东政法大学竞争法研究所所长钟刚看来，作为市场监管总局在反垄断执法领域发布的首部裁量权基准，《基准》充分提炼了既往执法实践经验，努力实现执法尺度的统一透明，为执法机构、经营者和市场提供了清晰的裁量步骤和明确的裁量因素指引，是市场监管总局在经营者集中事后监管上所做的积极探索，也是我国反垄断执法走向国际前沿的重要标志。
增信度：宽严相济推动监管精细化
法必明、令必行。全面推进严格规范公正文明执法，需要做到裁量基准统一、宽严相济、惩教并举。今年《政府工作报告》特别强调，要坚持依法监管，严格落实监管责任，提升监管精准性和有效性，坚决维护公平竞争的市场秩序。
《基准》坚持过罚相当，根据情节及危害后果等明确了不同法律责任。首先，依据《反垄断法》，对于不具有排除、限制竞争效果的，《基准》明确了500万元以下罚款的行政处罚；对于具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，明确了停止实施集中等其他必要措施及上一年度销售额10%以下罚款的行政处罚。其次，根据违法实施经营者集中情节，分阶次确定初步罚款数额：对于不具有排除、限制竞争效果的，初步罚款数额为250万元；具有从轻情形的，初步罚款数额为100万元；具有从重情形的，初步罚款数额为400万元。再次，在确定初步罚款数额的基础上，综合考虑违法行为的事实、性质、程度、当事人主观过错、配合调查程度、合规建设等因素，设置六项下调因素和三项上调因素，每项调整10%，进一步调整对经营者的罚款数额。
《基准》坚持宽严相济，一方面，对于恶意违法行为和特别恶劣的违法行为，设置了顶格处罚和加倍罚款；另一方面，对于不具有排除、限制竞争效果的案件，首次发生违法实施经营者集中行为，经营者在市场监管总局发现前，主动报告并采取措施恢复到集中前状态，或能够证明尽到审慎评估义务后因不能预见、不能避免且不能克服的客观情况导致违法的，《基准》规定可以不予行政处罚并对经营者进行教育。
同时，《基准》深入总结《反垄断法》施行以来的执法经验，结合相关法律规定及案件调查实践，对违法实施经营者集中法律责任进行细化解释。《反垄断法》修订后发布的5件违法实施经营者集中行政处罚案件，相关情节和罚款计算方式也为《基准》的制定提供了参考。从违法事实看，5件案件都不具有排除、限制竞争效果，其中一类是达到申报标准但未依法事先申报实施集中，如湖南零食很忙商业连锁有限公司收购宜春赵一鸣食品科技有限公司股权案等；另一类是申报后未经批准实施集中，如茂名市城乡建设投资发展集团有限公司收购广东众源投资有限公司股权案等。从违法情形看，5件案件均不具有从重处罚情形，特别是在西安隆基氢能科技有限公司与深圳市禾望电气股份有限公司设立合营企业案中，当事人因具有主动报告、首次违法、建立反垄断合规制度等情节，被处以70万元罚款的行政处罚。实践中，参考《基准》相关原则作出的相关裁量结果得到了社会认可与接受。
国务院反垄断反不正当竞争委员会专家咨询组成员、上海政法学院经济法学院教授丁茂中认为，《基准》针对不同情形设置了相应的处罚额度和调整比例，使得违法情形对应的罚款数额更加确定和清晰，最大程度保障执法的规范化、科学性、精准性和透明度，进一步提升反垄断执法的公正性和权威性，对于稳定市场预期、保护经营者合法权益具有重要意义。
添温度：企业合规治理源头化
欲流之远者，必浚其泉源。《基准》在统一对违法实施经营者集中的行政处罚执法尺度、推进经营者集中常态化监管的同时，也树立了引导企业主动合规、配合执法的鲜明导向，达到处理一件案子、规范一家企业、倡导一类行为的效果，有利于增强经营者集中反垄断合规意识。
《基准》明确了企业的主动报告、消除违法行为后果、积极配合调查、建立反垄断合规制度等能够成为适用较轻处罚或下调罚款数额的依据，有利于鼓励企业建立经营者集中合规体系，增强合规意识，降低反垄断风险。同时，聚焦经营者最关心的是否违法及罚款多少等问题，市场监管总局坚持智慧监管，创新推出行政处罚自算器。在《基准》公布当天，“违法实施经营者集中处罚金额自算器”也同步上线。经营者通过电脑端访问专门网页或用手机扫描二维码，在页面中根据违法实施经营者集中情形分步骤选择，即可一键算出罚款数额，预判法律后果。
钟刚认为，《基准》的出台为违法实施经营者集中案件的行政处罚提供了有力的规则支撑，有利于执法人员对违法行为的高效处罚进行准确裁量，也能让经营者清晰了解违法成本与代价，在推进经营者集中常态化监管、打造透明稳定可预期的制度环境、营造市场化、法治化、国际化一流营商环境等方面，具有重要的实践意义和探索价值。
□本报记者 倪 泰
