市场监管部门处理投诉举报的程序和方法

编者按
　　近年来，随着我国经济蓬勃发展，消费纠纷日益增多，且呈现出复杂化的趋势。数据统计显示，全国12315平台年均接收投诉举报数量已突破千万。在数量庞大的投诉举报中，职业索赔人的投诉举报占比较大，给市场监管部门带来巨大挑战，依法处置成为关键。本文作者结合工作实践，详细分析处理投诉举报的具体操作程序与方法，为实现消费者权益救济与行政效能提升之间的平衡提供切实可行的现实解决方案，以期对相关领域的工作有所裨益，敬请关注。

投诉举报的处理方法
　　按照《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第十四条“具有本办法规定的处理权限的市场监督管理部门，应当自收到投诉之日起七个工作日内作出受理或者不予受理的决定，并告知投诉人”的规定，市场监管部门对于消费者投诉，应当在七个工作日内作出是否受理的决定，并告知投诉人。
　　但是，对此条规定，不能理解为对消费者投诉的处理，只有受理与否一种方法。《暂行办法》的上位法——消费者权益保护法第四十六条规定：“消费者向有关行政部门投诉的，该部门应当自收到投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知消费者。”该法对行政部门如何处理消费者投诉、采用何种方法，并未作出限定。因此，《暂行办法》第十四条的规定，只是处理消费者投诉的一种方法，而非全部。行政部门为解决消费者权益争议，依据法律法规的规定所作出的依法履职行为，均是合法的处理方法。
　　例如，食品安全法第一百一十五条规定：“对不属于本部门职责的，应当移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人。”市场监管部门在七个工作日内将消费者投诉件移交有权处理部门，并告知投诉人移送情况，即满足消费者权益保护法第四十六条规定要求，不必再作出不予受理决定。
　　此外，遵循高效便民原则，市场监管部门处理消费者投诉时，可以越过受理程序，直接实施行政调解，也可以直接要求经营者履行对消费者的义务。
　　原工商总局62号令《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第二十七条第一款规定：“消费者权益争议当事人同时到有管辖权的工商行政管理部门请求处理的，工商行政管理部门可以当即处理，也可以另定日期处理。”该条款中的“当即处理”不是指受理，而是应当场实施调解或要求经营者履行对消费者的义务。该条第二款“工商行政管理部门派出机构可以在其辖区内巡回受理消费者投诉，并就地处理消费者权益争议”的规定，更体现出当即处理的基本要求。当即处理符合消费者权益保护法的立法本意，因此尽管原工商总局62号令已废止，《暂行办法》对此又未作规定，并不影响市场监管部门对消费者投诉实施当即处理。
　　综上所述，对于消费者权益争议的投诉，关键在于在法定期限（七个工作日）内依法作出处理并予以告知，不必局限于是否作出受理决定的程序要求。
　　对消费者投诉举报的实质处理，也并非只有行政调解一种方法。按照《侵害消费者权益行为处罚办法》第八条第（二）项的规定，市场监管部门有权要求经营者“履行修理、重作、更换、退货、补足商品数量、退还货款和服务费用或者赔偿损失等义务”。换言之，经营者违反国家规定或与消费者的约定，或者提供不符合质量要求的商品或者服务的，市场监管部门应当要求经营者限期履行对消费者的义务。经营者无正当理由超过十五日仍未履行的，市场监管部门应当予以查处。此时，不是依照经营者的主观意愿，而是必须满足消费者的合理诉求，并即刻履行不得拖延。但是，涉及赔偿损失的数额，以及更换商品的差价结算等可由双方协商的事项，则应根据自愿原则，通过调解方式处理。
　　按照《暂行办法》第二十一条第一款第（六）项“自投诉受理之日起四十五个工作日内投诉人和被投诉人未能达成调解协议”的终止调解规定，市场监管部门对消费者投诉的行政调解期限最长为45个工作日。但是，对于受理后应当在多长期限内实施调解，以及调解的次数，《暂行办法》均未作规定。遵循高效便民原则，不宜在受理后较长时间才召集双方调解，原则上第一次调解以不超过7个工作日为限。同时，经营者一般不得拒绝调解，除非投诉人诉求明显不合理。双方分歧明显无法弥合的，可以及时终止调解，不必届满45个工作日。明知双方达成协议无望，仍然坚持继续调解，并不利于保护消费者权益。

投诉处理的告知
　　对消费者权益争议投诉处理的告知，应该通过什么形式？消费者权益保护法和《暂行办法》均未作出具体规定。有观点认为应按照“对等原则”告知，即投诉人以信函、电话、传真、平台留言等形式投诉，告知也相应用此类形式回复。笔者主张，考虑告知需要“留痕”，原则上采用书面形式为宜。
　　纸质函件属于书面形式，但不是唯一的书面形式。按照民事诉讼法第九十条“经受送达人同意，人民法院可以采用能够确认其收悉的电子方式送达诉讼文书”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款“电子送达可以采用传真、电子邮件、移动通信等即时收悉的特定系统作为送达媒介”的规定，通过短信、电子邮件、微信等方式送达的告知书，亦属于书面形式。
　　实务中，投诉举报人在投诉举报时留存或认可的通讯方式，应视为其同意行政部门经此形式回复告知。比如手机号码、电子邮件地址、信函寄送地址以及投诉举报接收平台提示的反馈方式等。行政部门只要有证据证明告知已通过诸如短信或者电子邮件等发送到达的，应当视为已履行告知职责，除非投诉举报人有反证证明其未收到。
　　对于有的职业索赔人故意声称其手机无短信功能或者已关闭短信使用，甚至故意不接显示行政部门名称的电话的情形，市场监管部门可将其列入不可信名单，对其投诉不予回复。理由是：按照《暂行办法》第九条第一款第（一）项的规定，投诉人应当提供姓名、电话号码、通讯地址，且联系方式都应有效。故意留存不接收短信又无法接通电话的通讯方式显然无效，市场监管部门有合理依据不再负有告知义务。
　　此外，《暂行办法》第十八条第二款规定：“采取现场调解方式的，市场监督管理部门或者其委托单位应当提前告知投诉人和被投诉人调解的时间、地点、调解人员等。”市场监管部门在受理告知书中，可以载明“本局将组织消费纠纷的调解，请投诉人务必保持通讯畅通，并确保留存的通讯方式能够收悉相关信息，如有变动请及时告知本局”。市场监管部门委托消协等组织实施调解的，应一并告知被委托组织的名称及调解人基本情况。告知应当以市场监管部门的名义，投诉人或者被投诉人认为调解人与本案存在利害关系的，有权请求被委托组织的调解人回避。执法人员作为调解人的回避，适用行政处罚程序中的回避规定。

举报处理的告知
　　《暂行办法》第三十一条第二款规定：“举报人实名举报的，有处理权限的市场监督管理部门还应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人。”但市场监管部门对举报的处理，立案与否并非唯一途径。例如，按照食品安全法第一百一十五条的规定，对食品违法行为举报的移送，应直接告知“该举报不属本部门管辖，已依法移送××部门处理”，不必进入行政处罚程序实施核查，无需作出是否立案的决定。再比如，被举报人违法行为虽成立，但情节轻微，依法不予处罚的，也无需告知不予立案，只需告知具体的处理情况。还有的虽名为举报，实为咨询件，直接答复即可。
　　《暂行办法》第三十二条规定，对举报处理结果的告知前提是“法律、法规、规章规定市场监督管理部门应当将举报处理结果告知举报人或者对举报人实行奖励的”。举报奖励是举报处理结果的一种情形，举报奖励告知按照相关奖励规定执行，如《食品药品违法行为举报奖励办法》。
　　《暂行办法》设定举报处理结果告知的条件，意在遏制职业索赔人的滥诉行为，却也在实践中为执法人员设定了门槛。
　　其一，在众多市场监管法规中，找出哪些需要告知处理结果并非易事。比如食品举报处理结果是否应当告知，在执法实践中有不同认识，有的因未告知处理结果而被判败诉。商标注册人因他人侵犯其注册商标专用权而举报的，属于案件当事人之一，与被举报人具有同等诉权，但从商标法及其实施条例的条文看，并无明确的处理结果告知规定。
　　其二，采用设定门槛的告知方式，存在被认为不依法履职的风险。原工商总局28号令《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十八条第一款规定：“工商行政管理机关对投诉、举报、申诉所涉及的违法嫌疑人作出行政处罚、不予行政处罚、销案、移送其他机关等处理决定的，应当将处理结果告知被调查人和具名投诉人、申诉人、举报人。”此外，原食药总局21号令《食品药品投诉举报管理办法》和原国家发改委6号令《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》，也有告知处理结果的明确规定。
　　其三，不告知处理结果，并不能阻止职业索赔人复议诉讼。行政诉讼法第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。”行政部门查处侵害消费者权益行为，具有保护消费者权益的性质，故消费者因其权益受到侵害而向行政部门举报，也可视为请求行政部门保护其合法权益，因而并不能排除复议机关或者人民法院根据立案情况告知受理其行政复议申请或者行政诉讼，但不告知处理结果可能导致执法人员构成不履职行为。

对投诉举报处理决定不服的救济途径
　　消费者对不予受理其投诉的行政决定具有诉权，认为行政部门未依法履职的，可以申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以提起行政诉讼。市场监管部门向举报人告知立案决定，属于程序告知，不具有可诉性，但立案告知后未告知后续处理结果的，举报人认为行政部门未履行保护职责，则可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
　　告知不予立案决定，是对举报处理结果的告知，举报人与举报事项存在利害关系的，具有申请行政复议和提起行政诉讼的资格。市场监管部门告知对举报事项作出行政处罚、不予行政处罚、移送其他机关等处理决定的，亦属处理结果告知，举报人对此处理决定可能有诉权，也可能没有诉权。那么这种告知是否应当载明救济途径呢？
　　现行有效的国务院令第499号《行政复议法实施条例》第十七条规定：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”条文中使用“应当告知”，意味着应当告知而不告知，构成违法。
　　浙江省杭州市市场监管部门使用的《投诉举报处理告知书》模板载明：“你（单位）对上述告知中有关本局不予立案（不予受理）、不予处罚、销案或者移交其他机关处理等决定不服，且与自身合法权益存在法律上利害关系的，可以自接到本告知书之日起60日内向……申请行政复议，也可以依法在6个月内直接向人民法院起诉。”这样就避免出现告知错误的情况，且不产生未告知救济途径的问题。有没有利害关系，投诉举报人可以自行判断，最终由行政复议机关或者人民法院认定。“依法在6个月内直接向人民法院起诉”，也可涵盖新行政复议法规定的行政复议前置事项。

□魏均新