来源：中国市场监管报
发布时间：2025-05-12
建设全国统一大市场是构建新发展格局的战略支撑，其核心在于破除行政壁垒、促进要素自由流动。公平竞争审查作为制度性工具，通过约束政策制定中的“非竞争性干预”，推动市场规则与市场规律的趋近。江苏省无锡市梁溪区近年来的探索表明，基层实践在破解制度执行难题、提升审查效能中具有重要意义，为理论研究提供了鲜活样本。
理论基础
（一）市场经济中的零和困境。市场竞争的本质是资源的高效配置，但在供需关系刚性约束下，零和博弈易引发地方保护主义。政策制定者若通过人为规则干预市场，将导致“资格壁垒”“优惠壁垒”等非公平竞争行为，分割市场空间、降低整体效率。
（二）规则与规律的辩证关系。市场规律是客观存在的资源配置机制，而政策规则是主观设计的治理工具。二者的冲突集中体现为“政策壁垒”对市场规律的扭曲。例如，地方性补贴政策虽短期内保护本地企业，却阻碍了跨区域资源流动，与统一大市场的目标背道而驰。
（三）公平竞争的核心要义。统一大市场追求的公平并非结果均等，而是机会均等与过程公平。若地方或行业政策异化为“护城河”，则会形成小市场、小循环，从而抑制生产要素的自由流动。受保护的企业因缺乏竞争压力而创新不足，外部优质资源则因壁垒难以进入，最终导致社会整体生产效率下降。统一大市场的优势就在于打破此类桎梏。通过破除壁垒，市场竞争强度得以维持合理水平，低效主体被自然淘汰，资源向高效益领域集中，从而推动经济提质增效。
制度演进
自2016年国务院《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》出台以来，我国逐步构建起“四级政府、三级监督”的审查框架。
2021年，《公平竞争审查制度实施细则》进一步细化标准。2022年，《中华人民共和国反垄断法》修订将审查制度纳入法律体系，制度层级不断提升。2024年，《公平竞争审查条例》（以下简称《条例》）公布，国家发展改革委等八部门联合出台了《招标投标领域公平竞争审查规则》。2025年，市场监管总局制定的《公平竞争审查条例实施办法》已于4月20日施行，标志着制度进入标准化、规范化新阶段。
实践困境
（一）政策壁垒的深层矛盾。《条例》将其所规制的不利于公平竞争的行为分成了四类，这四类行为可被理解成在统一市场之中设置了四种壁垒，即资格壁垒、流动性壁垒、优惠壁垒、次级规则壁垒。资格壁垒可分为准入和退出两部分，在准入部分表现为限制经营主体参与经济活动的机会，是违背公平竞争机会均等原则的最直接行为，在退出部分则表现为延缓经营主体的迁移、重组和淘汰，阻碍产能的合理配置。流动性壁垒通过对生产者、生产资料和产品的自由迁移施加阻力，降低了生产要素的利用效率。优惠壁垒的影响则更加直观，定向投放的奖补和优惠使一部分经营主体获得不正当的竞争优势，可能造成大企业强者恒强、小企业“择奖而栖”等不良现象。次级规则壁垒，指的是在国家现有的法律法规之外另立规则，不仅破坏公平竞争环境，而且不利于法治社会建设。
（二）自我审查的固有局限。起草单位通常没有将公平竞争审查工作的审查人员定人定岗，而是由政策制定部门既当“运动员”又当“裁判员”，很容易将地方保护目标嵌入政策，起草单位的自我审查流于形式。
（三）起草单位的重视不够。有的起草单位认为这项工作是市场监管部门负责的，理应由市场监管部门兜底，没有意识到起草单位是第一责任人。
（四）审查人员的能力不足。公平竞争审查具有很强的专业性，不仅需要熟知公平竞争审查的相关规定要求，而且在审查文件时需要结合与文件相关的法律法规以及国务院有关规定进行审查，即便在市场监管系统，审查人员的能力也是参差不齐。
梁溪实践
梁溪区积极构建公平竞争审查“一二三四”工作体系，即由市场监管局一个部门统筹协调；设置服务窗口发放宣传手册，走访调研两个对企宣传途径；拟由政府出台的相关政策措施建立起草部门初审、市场监管部门会审、专家评审三级审查制度；推动制度、经费、培训、考核四大保障措施。
一是狠抓制度落实，破除隐形门槛。《条例》实施以来，区政府办公室陆续出台了《区政府办公室关于做好区政府政策措施文件公平竞争审查工作的通知》《公平竞争审查工作要点》等制度措施，并将公平竞争审查工作纳入区政府各部门重点工作考核，从严把控各类政策措施制定，深入推进公平竞争审查工作落到实处。2024年，在无锡市组织的全市招标采购文件公平竞争智能审查中，梁溪区是全市唯一没有相关文件涉嫌违反公平竞争审查要求的区域。
二是强化独立审查，突破审查局限。梁溪区市场监管局多次与区发改委、区科技局等起草政策措施较多的部门联系沟通，在各部门设置独立审查机构，在初审阶段就防止既当“运动员”又当“裁判员”的事情发生，突破自我审查的局限。
三是注重能力提升，破解审查短板。《条例》实施以来，梁溪区市场监管局组织开展了3次公平竞争审查业务培训，邀请了江南大学法学院教授对培训审查标准及规定进行解读，为全区各部门培训公平竞争审查人才，促进相关人员审查技能提升。同时，梁溪区市场监管局与江南大学法学院开展公平竞争审查专家评审合作，通过专家团队提供跨领域的知识支持，避免因专业盲区导致出现审查疏漏，弥补审查能力短板。
四是加强宣传引导，形成政企共治。梁溪区在各街道对企服务窗口设置公平竞争审查宣传服务窗口，在为企服务的同时发放宣传手册，让更多企业了解全国统一大市场相关政策，已累计发放公平竞争审查宣传手册1200余份。同时，在通过走访企业为企业提供服务时，加大对公平竞争审查相关知识的宣传力度，了解企业在经营活动中是否遇到过市场准入退出方面的限制、影响国内大循环的情形，同时收集畅通国内大循环提出的建议，目前已收集企业建议20余条。
五是实现数字赋能，提升审查效率。依托江苏省公平竞争审查大数据平台，实现多模态、多终端、大语言模型、可溯源的先进综合运用，为各起草单位在初审阶段提供技术支撑，积极推进了审查工作落实的全面性，增强了审查数据的科学性。
六是落实抽查机制，筛查政策漏洞。2024年以来，梁溪区市场监管局组织开展2次公平竞争审查抽查，共抽查政策措施文件84份，对其中15条存在问题的措施给出修改建议，最终全部落实整改。
公平竞争审查制度作为破除市场壁垒、构建全国统一大市场的制度基石，其理论与实践探索始终围绕“规则服从规律”的核心命题展开。从零和博弈的底层逻辑解构到政策规则的重构，从国家层面的法治化演进到基层探索的破局实践，制度在“顶层设计—地方试验”的互动中不断迭代升级。梁溪区将持续完善基层实践举措，有效破解制度执行难题，推动公平竞争审查制度从“被动纠偏”转向“主动引领”，最终形成“全国一盘棋”的市场治理新格局。
□江苏省无锡市梁溪区市场监管局 苑 威 赵延斌
