谈市场监管领域行政处罚中的立案制度

　　行政处罚中的立案制度是行政处罚程序的起点，对于保障行政处罚的公正、透明、合法具有重要意义。行政处罚立案是行政机关正式启动处罚程序的首要环节，是行政机关对违法行为线索材料进行初步审查后，认为存在依法需要予以行政处罚且属本机关管辖范围的违法事实，决定启动行政处罚普通程序开展调查处理的行政执法制度。
　　修订后的行政处罚法通过法律层次明确行政处罚的立案制度，立案程序从行政机关的内部程序转变为外部程序，使某种具体行政行为具备可诉性，防止有案不立、久查不结等现象。行政处罚法第三十九条要求，行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示。行政处罚法第五十四条第二款规定“符合立案标准的，行政机关应当及时立案”，但未对立案标准或依据作出明确规定。《市场监督管理行政处罚程序规定》（以下简称《程序规定》）对立案的程序和依据予以明确，市场监管部门应当严格按照程序规定立案或不予立案。

立案的条件
　　（一）立案的前提条件
　　《程序规定》第十八条规定：“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案。”通过核查来确定是否立案是立案前的重要程序，未经核查擅自决定立案调查违反程序规定。
　　（二）立案的实质条件
　　《程序规定》第十九条明确，经核查符合以下四种条件的，应当立案。一是有证据初步证明存在违反市场监管法律、法规、规章的行为；二是依据市场监管法律、法规、规章应当给予行政处罚；三是属于本部门管辖；四是在给予行政处罚的法定期限内。符合上述条件的，应当由市场监管部门负责人决定是否立案，不符合上述条件的，不予立案。
　　（三）可以不予立案的法定情形
　　《程序规定》第二十条规定，经核查有下列四种情形之一的，可以不予立案。一是违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果；二是初次违法且危害后果轻微并及时改正；三是当事人有证据足以证明没有主观过错，但法律、行政法规另有规定的除外；四是依法可以不予立案的其他情形。

立案后能否销案（撤案）
　　行政处罚法和《程序规定》均未对销案（撤案）作出明确规定，故销案（撤案）不是严格意义上的法定术语。在市场监管行政处罚程序中，不存在销案（撤案）这一说法，只能按照程序规定处置。
　　行政处罚法第五十七条规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不予行政处罚；（四）违法行为涉嫌犯罪的，移送司法机关。”因此，立案后进入行政处罚程序的案件，只能根据普通程序规定的步骤，由行政机关负责人对调查结果进行审查，根据不同情况分别作出决定。

证据认定
　　部分市场监管部门执法办案人员存在“只有立案后才能开展调查，取得的证据才能作为证据使用”的错误观点。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》规定，能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定的证明材料就是证据。因此，证据就是行政处罚执法办理中能够证明案件事实，反映案件真实情况，与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定的证明材料。行政处罚法没有立案后取得的证据才能作为证据使用的规定，同时，《程序规定》第二十三条第二款明确规定：“立案前核查或者监督检查过程中依法取得的证据材料，可以作为案件的证据使用。”综上所述，只要材料查证属实的，均可作为认定案件事实的证据。

简易程序查处的案件是否需要立案
　　行政处罚法第五章第二节的简易程序部分仅规定“执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书，并当场交付当事人”，但在第五章第三节普通程序规定中，对立案作出明确规定：“除本法第五十一条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。符合立案标准的，行政机关应当及时立案。”因此，只有适用普通程序才有立案这一环节的规定，立案程序并非适用行政处罚简易程序的必经程序。既然无须立案，也就没有义务告知当事人是否立案。

“诉转案”辨析
　　“诉转案”这一提法也非严格意义上的法定术语。投诉是消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，请求市场监管部门解决该争议的行为。对于投诉，市场监管部门只有组织调解的职责，调解不成建议双方当事人通过其他渠道解决争议和纠纷。举报是自然人、法人或者其他组织向市场监管部门反映经营者涉嫌违反市场监管法律、法规、规章线索的行为，对于举报查证属实的，市场监管部门将启动行政处罚程序。
　　《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第七条规定：“向市场监督管理部门同时提出投诉和举报，或者提供的材料同时包含投诉和举报内容的，市场监督管理部门应当按照本办法规定的程序对投诉和举报予以分别处理。”在受理环节就已经对投诉和举报进行了区别，所以一般也不存在“诉转案”问题。第二十三条规定：“市场监督管理部门在调解中发现涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的，应当自发现之日起十五个工作日内予以核查，并按照市场监督管理行政处罚有关规定予以处理。”此种情况是在调解过程中发现了涉嫌违法行为的新线索，应当按照市场监管行政处罚有关规定予以处理，是否会成为案件以及是否立案调查，均需进一步核查方能确定。因此，在市场监管部门行政处罚程序中没有“诉转案”这种说法，笔者认为应当慎用。

立案前核查与立案后调查的区别
　　两者的区别主要在于侧重点不同。立案前的核查主要基于四种情形，一是有证据初步证明存在违反市场监督管理法律、法规、规章的行为，二是依据市场监督管理法律、法规、规章应当给予行政处罚，三是属于本部门管辖，四是在给予行政处罚的法定期限内。行政处罚立案后的调查，是查清案件事实真相的一种手段，其目的在于获得可以证实案件事实的各种证据，以证明违法行为的大小，情节的严重性，是否存在危害后果，是否存在主观过错等。因此，立案后的调查实质上是行政机关获取证据的过程，应当运用合法手段获取证据。前者更侧重程序方面的考量，后者侧重事实及案件性质定性方面的认定。

□山西省晋中市市场监管局 赵飞雁 陈晋平