对酒店分装化妆品行为的定性和分析

　　近年来，酒店客房内配备洗护用品已成为行业标配，但随之衍生的分装化妆品现象引起各界高度关注。根据行业调查结果显示，超过60%的酒店、宾馆存在此类行为，其动机主要是控制成本的需求，也涉及产品包装环保化需求的考量。
　　然而，这种分装行为在法律层面却可能触及多重边界：在产品质量维度存在改变原装产品性状的风险；消费者权益保护领域则涉及知情权与公平交易权的潜在侵害。近日，江苏省某酒店就因分装化妆品导致顾客皮肤过敏而被起诉，最终法院以“擅自改变产品性状构成违约”判决酒店赔偿。酒店分装大桶化妆品行为到底该如何认定？在此，笔者对相关问题定性展开探讨，供各地执法工作参考。

定性分歧
　　监管实务中对化妆品分装行为的认定，存在以下三个路径。
　　一是自行配制化妆品认定路径。该路径依据《化妆品监督管理条例》（以下简称《条例》）第三十八条第二款“化妆品经营者不得自行配制化妆品”的禁止性规定，将化妆品分装行为定性为配制，援引第六十条第（五）项“化妆品经营者擅自配制化妆品”实施处罚。2025年1月，某地市场监管部门据此对某旅社分装大桶化妆品行为作出4000元罚款的处罚决定。此路径的优势在于条款明确简洁、规制链条完整，核心争议则在于配制的词义是否准确。
　　二是使用无标签化妆品认定路径。部分执法机关选择依据《条例》第三十五条“化妆品的最小销售单元应当有标签”的规定，对酒店使用无标签分装产品的末端行为按照第六十一条第（五）项“生产经营标签不符合规定的化妆品”进行处罚。2025年2月，某地市场监管部门定性某酒店分装行为系“提供无标签化妆品”，处以1000元罚款。此路径虽符合“过罚相当”的公众期待，但忽视了对分装行为的处置。
　　三是无证生产化妆品认定路径。依据《化妆品生产经营监督管理办法》（以下简称《办法》）第六十三条“配制、填充、灌装化妆品内容物，应当取得化妆品生产许可证”的规定，将分装行为认定为填充或灌装，进而解释为生产行为，对未取得生产许可证的酒店经营者按《条例》第五十九条第（一）项“未经许可从事化妆品生产活动”处罚。实务中鲜见完全依据此路径处罚的案例，但相关研讨指出其优势：灌装定性从词义上比配制更加准确。其争议则在于将酒店分装行为直接认定为生产，是否过于严格。
　　此外，还有一种声音，认为对酒店分装化妆品的行为应该认定为不违法，如果进行查处属于过度干预社会经营。对此笔者认为，该言论对化妆品分装行为的风险与可能存在的危害性认识不足。化妆品内容物直接作用于使用者的身体，一旦其中滋生有害菌或是成分变质，会对使用者的健康产生直接危害。《化妆品生产质量管理规范》（以下简称《规范》）对生产环节中企业的各个方面，如人员资质、检验能力、操作区洁净度等均提出了细致严格的要求，以确保进入流通环节的化妆品洁净、安全。酒店经营者的分装行为，使得化妆品从进入流通到被消费者实际使用之间，增加了一个环节，带来了不必要的风险（市场上有成熟的洗浴小包装化妆品可供采购）。同时，分装行为多发的中小酒店经营者群体，其操作人员素质、环境控制与器材消毒等方面，很难达到《规范》的要求。因此，对这一行为进行规制是有必要的。

审查标准
　　笔者认为，在实际定性时，可以建立含“行为性质判断+接触性风险评估”在内的两阶段审查标准。
　　第一阶段：行为性质的实质判断。在这一阶段，需要把握配制行为的构成要件，即物质性状的实质性改变。“配”指原料的配比，“制”指有新物质生成。比如某地市场监管部门2024年查处的泥膜制售案中，某美容院将粉状半成品与医用甘油按比例调制，形成新的膏状产品用于经营。值得注意的是，此类配制行为的违法性认定不依附于容器使用，极端情况下，经营者手捧刚刚配制好的化妆品供消费者使用的行为，同样被认为构成非法配制。
　　填充或灌装行为则具备共同的本质。一是仅对内容物进行空间上的转移，而未产生新的物质。二是行为定性依托于容器，无容器则必然无法进行填充或灌装。二者的区分则在于物质形态的辨别，即灌装适用液态，填充则适用固态。
　　因此酒店分装行为，如果将大桶分装至小瓶，仅改变容量，未涉及配方调整，应排除在配制范畴之外。
　　第二阶段：接触性风险的动态评估。
　　是否应将所有灌装都认定为无证生产？笔者认为还需要再做一次针对行为危害性的细致讨论。
　　国家药品监督管理局2024年5月发布的《化妆品生产经营常见问题解答（二）》中强调，“分装行为若接触化妆品内容物，则属于生产行为”。在此如果将接触作平义解释，定性所有灌装均为生产行为，则会产生一个问题，即配制、填充和灌装三个行为在《办法》第六十三条是并列陈述，且配制的风险明显高于填充和灌装。填充和灌装过程中可能产生的环境污染、工具污染，配制过程中同样可能出现，而配制行为还伴随有新物质产生的不可控风险；但在《条例》中，将配制行为适用第六十条第（五）项，处1万元至5万元或5倍至20倍货值的罚款，而非法生产的罚则是5万元至15万元或15倍至30倍货值的罚款，这显然是处罚力度与危害性出现了错配。
　　笔者认为，为解决该问题，可以对接触作缩小解释，即认为，酒店在无污染的环境下，将化妆品内容物从其原包装转移至经过检验合格的小瓶容器中，不认定为对内容物的危害性接触。

最终定性
　　综上所述，对分装大桶化妆品至小容器行为的定性，一是应当确定为填充或灌装，避免采用配制定性进行处罚；二是根据是否接触内容物判断是否构成非法生产。若当事人在整洁场所，将大桶化妆品通过原有泵压装置灌入检验合格的小瓶中，且未造成对消费者伤害的后果，那么可以认为未对化妆品内容物造成危害性接触，不构成无证生产，而对其提供无标签化妆品的行为进行规制。值得一提的是，即便经营者自行打印标签张贴于小瓶表面，也应当考虑到《办法》第六十三条的规定，不能认定为其标签合法。
　　若当事人在灌装过程中使用漏斗，或是存在不及时更换泵压装置、环境明显脏污等问题，则可以认定为无证生产并进行规制。例如笔者此前办理的案件中，当事人的泵压头系其自行购买，无法提供票据，且在一桶用完后又插入下一桶中继续使用，此种情形，笔者认为应当认定为接触了化妆品内容物，构成无证生产。
　　当然，在实际处理过程中，执法人员可以考虑过罚相当的原则和保护营商环境的实际需求，在裁量中从轻减轻处罚，从而与本区域市场监管部门对企业或黑作坊无证生产化妆品对外销售行为的处罚形成区分。

相关启示
　　当前形势下，中小经营者生存不易固然是事实，但控制成本不得触及法律红线。分装化妆品行为，引发了新风险，可能对消费者产生危害，即便是不构成无证生产的经营者，也对消费者的知情权产生了侵害。因此，执法人员在日常监管中要多引导、多培训、多普法，对于拒不改正者依法查处，并在处罚后进行合规指导，这样既能体现市场监管部门查处违法行为的决心，也是落实服务型执法的暖心之举。

□江苏省无锡市梁溪区市场监管局 刘治平