对市场监管包容审慎执法新模式的思考

思考背景
　　市场监管部门作为维护市场秩序、服务经营主体的重要力量，如何找到严格执法与优化营商环境之间的平衡点，成为目前形势下亟待解决的问题，而包容审慎执法为解决这一问题提供了新思路。
　　2019年，《优化营商环境条例》首次将包容审慎写入立法，要求对新技术、新产业、新业态、新模式等实行包容审慎监管。发展到今天，从各级政府印发的免罚慎罚清单可以看出，包容审慎的适用范围已经从原有的“四新”主体拓展到传统领域形态的经营主体。所谓“包容”，是指通过转变执法理念实现优化营商环境目的，对经营主体“放得活”；所谓“审慎”，是指借助执法威慑形成对营商环境的底线制约，对经营主体“管得住”，二者相互补充，从而推动有效市场和有为政府更好结合。可以说包容审慎一词，本身就揭示了在优化营商环境大背景下，依法行政在市场经济发展中的功能和定位。
　　然而，传统的包容审慎执法在实践中也面临诸多挑战，如何准确判定适用对象？如何精准裁量处罚幅度？如何有效督促经营主体合规经营？都需要在实践中不断探索和完善。为此，北京市东城区市场监管局在执法办案中积极探索实践包容审慎执法新模式，提出“应立案尽立案，应包容尽审慎”原则。接下来，笔者就以东城区市场监管局办理的一件商标侵权案件为例，探讨包容审慎执法新模式的特点与实践。

基本案情
　　2023年底，东城区市场监管局综合执法大队接到“雍和宫”商标权利人举报，称北京某文化公司在直播平台销售带有“雍和宫”商标的手串，消费者下单后，商家代为到雍和宫购买，再以“跑腿费”名义加价售出。当事人为了牟利，从北京某商贸中心购进70条仿冒手串，与在雍和宫“跑腿”购买的250条手串混合销售。“雍和宫”商标是北京雍和宫管理处的注册商标，其核定使用项目包含护身符、珠宝等。商标权利人对当事人销售的剩余手串进行了鉴别，认定其并非出自雍和宫。当事人未经商标权利人授权许可销售手串，侵犯了“雍和宫”注册商标专用权。
　　在商标侵权纠纷中，商标权利人通常习惯先由行政机关进行处理，再向司法机关提起民事诉讼，主张侵权损害赔偿。行政机关和司法机关需要对案情进行重复认定，既浪费司法资源，也增加权利人诉累。本案中，执法人员主动释明商标法规定，对于商标侵权的赔偿数额可以直接向行政机关申请调解。后经东城区市场监管局行政调解，当事人赔偿商标权利人2万元。本案是该局在知识产权纠纷中运用行政调解的首案，既有效化解了争议、节约了司法资源，也让当事人对行政责任和民事责任的区别有了更直观的了解。
　　综合违法行为性质、情节和当事人主动减轻危害后果的事实，东城区市场监管局决定减轻罚款1万元，最终作出没收侵权商品、罚款6万元的行政处罚。

探索新模式
　　通过探索实践包容审慎执法新模式，东城区市场监管局提出“应立案尽立案，应包容尽审慎”的执法办案原则，对符合要求的线索均立案调查，在事实清楚、证据充分的基础上，综合考虑当事人实际情况及违法行为的性质、情节和社会危害等，积极践行包容审慎理念。其特点可以从以下三个层面进行理解。
　　一是在执法办案中“把枪口抬高一寸”。2020年8月，北京市市场监管局印发第一版轻微违法行为容错纠错清单，发展到2024年9月发布的第三版，不予处罚的项目由79项增加到184项，对于在清单内的轻微违法行为，东城区市场监管局在案件办理中均严格落实，依法不予处罚，同时对当事人采取适当形式的督促整改和批评教育，综合运用行政辅导、行政提示等行政指导方式，积极引导当事人改正违法行为。
　　二是在执法办案中“让枪口瞄得更准”。由于个案有其特殊性，在案件办理上要精准判定适用对象和裁量幅度，确保包容审慎执法的公平性和合理性。适用对象的精准判定。被纳入容错纠错清单的违法行为，一般不具有主观故意性，适用领域也集中在广告监管、价格监管等领域，在虚假宣传、商标侵权等明显具有主观故意情节的领域则鲜有涉及。但在执法实践中，违法相对人可能存在其特殊性。因此，在适用对象的判定上，不应仅局限于容错纠错清单中的违法领域，而是要对违法相对人的实际情况进行综合考量。同时，对严重危害人身安全、财产安全、公共安全的违法行为，坚决不适用包容审慎执法。处罚幅度的精准裁量。由于容错纠错清单属于规范性文件，效力位阶低于法律、法规、规章，这就决定了只能通过细化违法条件的方式，与上位法中规定的应受处罚行为相区分，而不可能以正面列举的形式覆盖所有轻微违法行为。因此，只有对违法行为进行综合裁量，才能将包容审慎应用于每件案件。
　　例如本案中，当事人提出大部分所售手串为雍和宫正品，不属于侵权商品，并提供了购物刷卡的小票作为证据。执法人员通过调查取证，认定涉案商品销量中侵权商品占比不足两成。同时，当事人通过调解对商标权利人进行赔偿并取得其谅解，属于“主动减轻违法行为危害后果”，符合减轻处罚条件，但接受行政处罚与承担民事赔偿责任有本质区别，二者不可等价交换，因此，减轻处罚幅度不宜高于或者等于赔偿款金额，罚款金额不宜低于涉案货值金额。综合案情，东城区市场监管局最终自由裁量减轻罚款1万元。因此，在进行自由裁量时，不仅要依照法律规定，考量法律原则和立法目的，还要确定案件性质、情节、社会危害，考虑行政决定的价值导向和社会影响。只有对案件的各种因素进行全面考虑，才能做到精准裁量，实现政治效果、法律效果和社会效果的统一。
　　三是在执法办案中“让子弹多飞一会儿”。一方面，要以案促改，给予违法相对人多一些改正的时间，帮助当事人增强违法风险防控意识，引导其实现自我纠错、合规经营、业态升级。在本案中，当事人在东城区市场监管局的教育下主动改正违法行为，也意识到其经营业态在发展中的局限性，从而积极整改、优化业态，依法依规开展经营活动。另一方面，要以案促治，在纠正违法行为的同时，多措并举优化该领域营商环境。东城区市场监管局以案件办理为契机，针对辖区重点文化产业加大知识产权保护力度，通过行政指导、责令改正、立案查处等方式治理雍和宫周边经营主体文创产品商标侵权行为，为打造“雍和宫”文化品牌提供知识产权保障。

结语
　　本案是应用“应立案尽立案，应包容尽审慎”原则的一次成功实践，也是东城区市场监管局探索包容审慎执法新模式的缩影。2025年上半年，该局立案1328件，同比增加36.20%，通过包容审慎执法新模式减免罚款1926.65万元。在查办案件中，既对轻微违法行为免罚，也严守红线，对严重危害人身安全、财产安全、公共安全的违法行为严厉处罚，更多的则是应包容尽审慎，作出过罚相当、法理情相融的决定。
　　总之，包容审慎执法是实现严格执法和优化营商环境有机结合的有效途径，不应只停留在政策宣讲、清单列举、统计数据层面，而应该体现在成千上万件执法个案中。未来，东城区市场监管局将继续探索和完善包容审慎执法新模式，做到惩教结合、宽严相济、过罚相当，努力让经营主体和人民群众从每一项执法决定中感受到公平正义，为推动有效市场和有为政府更好结合贡献市场监管力量。

□北京市东城区市场监管综合执法大队 李肖菁